L’encadrement des compétences – Section II :
Les principes de subsidiarité et de proportionnalité conditionnent l’exercice des compétences communautaires81.
§ 1. Le principe de subsidiarité
La Communauté dotée de certains pouvoirs de nature législative peut adopter des mesures dont l’objectif est de rapprocher les droits nationaux, de faire converger les politiques sociales nationales sur la base de prescriptions minimales. L’élaboration de la norme communautaire est subordonnée à l’application du principe de subsidiarité. Ce principe limitera l’action de la Communauté. Il permet de réguler l’exercice des compétences et non d’attribution des compétences.
On retrouve le principe de subsidiarité à deux niveaux : au niveau institutionnel entre l’Etat et la Communauté et au niveau de l’action des partenaires sociaux dans le processus communautaire. Cette deuxième forme de subsidiarité n’est pas reconnue par tous et fait l’objet de controverse.
A – La subsidiarité institutionnelle
Pendant longtemps, le principe de subsidiarité n’a point été soulevé à propos de la politique sociale. Il faut attendre le Traité de Maastricht pour constater l’application du principe de subsidiarité au niveau social.
L’article 5 du traité CE met en œuvre le principe de subsidiarité : « Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément 81 Art. 5 du traité CE. au principe de subsidiarité, que si dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. ».
Le principe de subsidiarité permet aux instances communautaires d’intervenir dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, lorsque les Etats membres rencontrent des difficultés au niveau des objectifs à réaliser ou que ces objectifs seraient mieux réalisés au niveau communautaire82. L’Etat a le devoir d’intervenir dans le domaine social, cependant pour pallier à un défaut d’action de l’Etat, la communauté européenne peut intervenir là où l’Etat est défaillant. Il s’agit d’une suppléance ou d’une substitution à la carence des Etats83. Ainsi l’intervention de la communauté ne se réalise qu’en cas de nécessité pour assurer la réalisation des objectifs fixés. La Communauté n’intervient que pour compléter ou remplir l’objectif qui doit dans un premier temps être réalisé par les Etats membres.
Ainsi la compétence des Etats membres apparaît prépondérante par rapport à celle de la Communauté. La matière sociale appartiendrait en premier lieu aux Etats membres. D’ailleurs sur ce point, l’arrêt Torfaen84 en est une parfaite illustration puisque la détermination des réglementations sociales « appartient, en l’état actuel du droit communautaire, aux Etats membres ». Il en est de même énoncé en ce qui concerne un avis de la Cour de justice du 17 mars 1993 : « en l’état actuel du droit communautaire, la politique sociale relève d’une manière prépondérante du domaine de la compétence des Etats membres ».
L’harmonisation sociale résulte ainsi en premier lieu, de l’action spontanée des Etats membres, la Communauté n’intervenant que de façon ponctuelle, dans un objectif de rapprochement des droits nationaux85.
La Communauté « soutient et complète l’action des Etats membres ».86
83 LYON-CAEN (G.) ET (A.), Droit social international et européen, Précis Dalloz, 1993.
84 C.J.C.E.23 novembre 1989, Torfaen Borough Council c. B & Q PLC, aff.145/88. Rec. p.3851 ; C.J.C.E. 14 juin 1981, Oebel, aff. 155/80. Rec. P.1027.
85 RODIÈRE (P.), Droit social européen, op.cit.
86 Art. 137§2 du traité CE.
Le principe de subsidiarité ne concerne que les domaines relevant des compétences non spécifiques. En effet, en ce qui concerne les compétences exclusives, la Communauté bénéficie d’un « devoir d’agir susceptible d’être sanctionné au titre d’une carence des autorités communautaires »87.
Le principe de subsidiarité peut d’une part, étendre le domaine d’action de la Communauté mais d’autre part, peut le limiter lorsque son action ne serait point justifiée. En effet, si l’Etat remplit sa mission dans un domaine précis, l’intervention de la Communauté est alors inutile.
Le principe de subsidiarité peut conduire soit au renforcement des pouvoirs de la Communauté soit à celui de l’Etat.
B – La subsidiarité de l’action communautaire par rapport à celle des partenaires sociaux
Du principe de subsidiarité se dégage l’idée selon laquelle « les réglementations doivent être édictées par des organes qui sont proches des intéressés88 ». Les acteurs privilégiés de la réglementation des relations du travail ne sont autres que les partenaires sociaux. Certains auteurs évoquent la subsidiarité horizontale89 pour définir l’action des partenaires sociaux de l’adoption de normes communautaires détaillées et contraignantes (sur la durée du travail, par exemple).
L’idée d’un dialogue social au niveau communautaire va se concrétiser dès le début de la présidence de Jacques Delors à la tête de la Commission européenne. Il organisera des rencontres entre partenaires sociaux appelées « rencontres du Val Duchesse »90. L’acte unique européen de 1986 va institutionnaliser le dialogue social au niveau communautaire. Les partenaires sociaux ont ainsi la possibilité de conclure des conventions collectives.
87 RODIÈRE (P.), Droit social européen, op.cit.
88 RODIÈRE (P.), Droit social européen, op.cit.
89 JAVILLIER (J-C.), Le droit du travail communautaire : un droit en construction ? in Ecrits en l’honneur de Jean Savatier, Les orientations sociales du droit contemporains, p. 227.
90 Du nom du manoir bruxellois où ont lieu les rencontres.
La Commission européenne devra consulter91 les partenaires sociaux à chaque fois qu’elle envisage une action dans le domaine social92. Ces derniers pourront d’une part, conclure des accords collectifs européens93 et d’autre part, les mettre en œuvre dans l’Etat membre.
L’entrée en vigueur du Traité de Nice le 1er février 2003 n’a apporté que de légères modifications à l’ensemble des dispositions94.
L’accord- cadre européen sur le travail à durée déterminée, conclu le 18 mars 1999 constitue un succès pour les partenaires sociaux européens, qui ont réussi là où la Commission a échoué des années durant95. La place des partenaires sociaux dans le paysage communautaire est devenu une réalité à prendre en considération dans l’édiction des normes communautaires.
Le rôle des partenaires sociaux s’est profondément accru grâce à l’accord sur le télétravail. En effet, ils ont fait un pas vers l’émancipation en décidant pour la mise en œuvre sur l’accord sur le télétravail, d’utiliser pour la première fois « les procédures propres aux partenaires sociaux et aux Etats membres »96. Ils ont donc refusé de recourir à la procédure jusque là privilégiée de la transposition par une décision du Conseil. Dans le domaine du télé travail, il s’agit d’une véritable réussite de la participation des partenaires sociaux à, d’une part, l’élaboration du droit communautaire et d’autre part à sa mise en œuvre dans l’ordre interne par voie de convention collective.
Certains97 ont cru en l’existence d’une deuxième application du principe de la subsidiarité en présence des partenaires sociaux. L’Etat membre confie aux partenaires sociaux la mise en œuvre d’une directive. La Communauté, dans ce contexte n’a qu’une place restreinte, puisque les objectifs du progrès social seront réalisés au sein des Etats membres par les partenaires sociaux. Monsieur le Professeur Langlois y voit une « forme atténuée de subsidiarité » par l’implication active des partenaires sociaux.
91 Ceci s’opère par l’édiction d’avis ou de recommandations qui n’influent pas sur la décision du Conseil puisqu’ils ne sont point dotés de force obligatoire.
92 Aucune consultation ne pourra avoir lieu sur les rémunérations, le droit d’association, le droit de grève et le droit du lock-out ; Article 137 § 6.
93 TEYSSIÉ (B.), « La négociation collective et la norme communautaire après l’entrée en vigueur de l’accord européen sur la politique sociale », JCP. éd. E, 1994, p.217.
94 Art. 137 à 139 après le traité de Nice.
95 VIGNEAU (C.), « L’accord-cadre européen sur le travail à durée déterminée », Dr. soc. 1999, p. 930.
96 Art. 139 du TCE.
97 LANGLOIS (P.), « Europe sociale et principe de subsidiarité », Dr. soc. 1993, p. 201
Le rôle de l’Etat devient alors subsidiaire, elle doit garantir la bonne mise en œuvre de la négociation collective98. La Commission doit justifier la nécessité de son intervention par « l’efficacité comparative entre l’action communautaire et celle des Etats membres99 ».Cette comparaison de l’efficacité de la partie intervenante n’a d’effet que si un contrôle de la CJCE est effectué. Nous le verrons ultérieurement que ce contrôle de la CJCE apparaît plus que léger, ne permettant pas une pleine efficacité du principe de subsidiarité ni d’ailleurs du principe de proportionnalité100.
D’autres101 se sont insurgés de cette utilisation du principe de subsidiarité au niveau du dialogue sociale. Il s’agirait de liberté contractuelle et non de subsidiarité. Les partenaires sociaux sont autorisés à participer à la négociation collective tant au niveau communautaire que national. Il s’agit d’étendre la compétence de la Communauté tout entière incluant l’intervention des partenaires sociaux au détriment de celle au niveau national. On ne pourrait donc pas parler de subsidiarité lorsqu’il s’agit d’extension de la compétence des partenaires sociaux.
L’article 137 du traité CE exprime la possibilité pour les Etats de confier aux partenaires sociaux la mise en œuvre des directives102.Chaque Etat a donc une certaine liberté dans le développement du dialogue social, c’est-à-dire dans le rôle à donner aux partenaires sociaux. La transposition des directives est laissée aux Etats, décidant la manière dont celle-ci doit avoir lieu.
Ainsi si l’on parle de subsidiarité au niveau des partenaires sociaux, il ne s’agit en aucun de celle existant entre les Etats et la Communauté. Il est plutôt question de confier aux partenaires sociaux une mission normative, là où l’Etat aurait agit par directive. Sur ce même modèle, on pourrait aller plus loin en parlant de subsidiarité entre les partenaires sociaux et la Communauté. Au niveau de l’élaboration de la norme communautaire, certains domaines sont en effet confiés aux partenaires sociaux devant mettre en place un accord-cadre européen.
98 Article 137 §4 du traité CE.
99 MOREAU (M.A.), « Tendances du droit social communautaire, ombres et brouillard à Maastricht », Dr. soc. 1994, p. 82.
100 Supra p. 17.
101 LYON-CAEN (G.), « Subsidiarité et droit social européen », Dr.soc.1997, p. 383.
102 Art. 137 § 3 TCE : « Un Etat membre peut confier aux partenaires sociaux à leur demande conjointe, la mise en œuvre des directives prises en application du paragraphe 2 ».
En effet, le rôle actif joué par les partenaires sociaux ces dernières années permet l’adoption de normes communautaires alors qu’il y avait, auparavant échec de la Communauté. Grâce aux partenaires sociaux, l’influence de la Communauté dans la production des normes est une réalité. Christophe Vigneau affirme sur ce propos que « la signature de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminé a sans nul doute constitué un succès pour les partenaires sociaux, qui ont réussi là où la Commission avaient échoué des années durant 103».
Ainsi a été confié aux partenaires sociaux, l’élaboration d’accords cadre concernant des domaines sociaux particulièrement importants comme le congé parental, le travail à temps partiel ou encore à durée déterminée. Le droit communautaire est ainsi le résultat d’une négociation collective.
§ 2. Le principe de proportionnalité
Contrairement au principe de subsidiarité, le principe de proportionnalité recouvre aussi bien les domaines de compétences exclusives que non exclusives.
L’article 5 du traité CE alinéa 3 utilise l’expression suivante : « l’action de la communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité ». L’intervention normative de la communauté est ainsi justifiée quant aux objectifs à atteindre. La communauté doit ainsi respecter le principe de spécialité et n’intervenir qu’en cas de défaillance de l’Etat dans un domaine social. La procédure normative ne peut outrepasser les objectifs fixés. Dés lors que les objectifs du traité ne sont pas atteints, la Communauté peut intervenir.
Monsieur le Professeur Pierre Rodière définit le principe de proportionnalité comme « la mesure de l’action communautaire ainsi qu’à sa forme, qui devront justement être appropriées et éviter que le droit communautaire ne pénètre plus que de besoin les droits nationaux104 ».
Toute intervention de la Communauté doit ainsi, être toujours justifiée, légitimité quant au but poursuivit et ne peut excéder les objectifs fixés.
Qu’en est-il au sujet du contrôle par la CJCE de l’action de la Communauté ? Dans un arrêt du 12 novembre 1996, Royaume Uni c/ Conseil de l’Union européenne, la CJCE refuse d’admettre l’utilisation des principes de proportionnalité et de subsidiarité comme « instruments permettant de contester la légalité des normes d’harmonisation sociale »105. La Cour n’entend point contrôler l’opportunité l’action communautaire c’est-à-dire la nécessité d’une telle intervention. Le contrôle de la proportionnalité est ainsi limité à l’erreur manifeste ou au détournement de pouvoir.
De même, il paraîtrait difficile de considérer l’invalidité d’une directive trop contraignante, ne respectant pas les principes de proportionnalité et de subsidiarité.
Le principe de proportionnalité avait pour objectif de limiter une action excessive de la Communauté (par exemple, une intervention injustifiée de la Communauté alors qu’au niveau des Etats membres une action similaire était possible). Cette déviance de la Communauté n’a, en réalité, aucune existence. Les principes de proportionnalité et de subsidiarité sont remis en cause. A quoi servent-ils s’ils n’ont aucune incidence sur l’action communautaire ?
103 VIGNEAU (C.), « L’accord-cadre européen sur le travail à durée déterminé », Dr. soc. 1999, p. 930.
104 RODIÈRE (P.), Droit social européen, op.cit.
105 BONNECHÈRE (M.), « Le droit européen peut il poser les bases d’un droit commun social ? », Dr. Ouvrier 1999, p. 392
Lire le mémoire complet ==> (L’influence du droit communautaire en droit du travail français)
Mémoire de DEA de droit social – Faculté des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales
Université LILLE 2- Droit et santé
