1.1.2 …Au droit au logement
À partir des années 80-90, le droit au logement s’est principalement construit sur des dispositifs d’aides pour les personnes défavorisées.
Cependant, il semblerait que l’élaboration du droit au logement comme un droit à l’aide ait participé à sa fragilisation en tant que droit.
Par ailleurs, dans le contexte de décentralisation des compétences de l’Etat, le législateur a procédé à une réorganisation profonde de la répartition des compétences en matière de logement. Participant à l’affaiblissement du caractère général de la loi, la territorialisation des politiques de l’habitat semble avoir également contribué à réduire le droit au logement à un instrument de politique publique.
a) L’élaboration du droit au logement comme « un droit à l’aide »
∙ Des dispositifs législatifs pour l’accès au logement
Face à l’augmentation de l’exclusion liée aux difficultés économiques et sociales, le statut du locataire, jusqu’alors pilier principal du droit au logement, devint de moins en moins accessible.
En effet, les lois Quillot et Mermaz avaient affirmé le droit au logement mais celui- ci s’inscrivait uniquement dans une volonté de rééquilibrage des relations propriétaires- locataires. Il s’agissait donc d’un droit fondamental du locataire mais pas encore d’un droit au logement pour tous.
Le législateur compris que le droit au logement n’avait aucune réalité pour les personnes ou les familles qui ne pouvaient accéder à un logement ou s’y maintenir et qui, de ce fait,étaient exclues de son champ d’application.
La loi du 31 mai 1990 dite loi Besson relative à la mise en œuvre du droit au logement, chercha à dépasser la seule protection des locataires en mettant en place des dispositifs favorisant l’accès au logement des plus défavorisés, au nom du droit au logement : Plan Départementaux en faveur des Logements des Personnes Défavorisés (PDLPD)27, Fonds de solidarité pour le logement (FSL)28, contingent préfectoral pour loger les ménages prioritaires, développement d’une offre de logement spécifique… Ces dispositifs s’inscrivirent dans le principe du droit à un logement décent affirmé par cette loi, et dans l’objectif général de promouvoir l’insertion sociale par le logement. En effet, l’article er dispose que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ».
Cette loi fut par la suite complétée par la loi du 21 juillet 1994 dite loi Habitat qui améliora les rapports locatifs et créa des instruments nouveaux concernant le logement des personnes à faibles ressources.
La loi du 29 juillet 1998 dite loi Exclusion déclara quant à elle, dès l’article 1er que « la présente loi tend à garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l’emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l’éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l’enfance. » Faisant référence à la lutte contre l’exclusion au nom « du respect de l’égale dignité de tous les êtres humains », la loi Exclusion scella le lien étroit entre le droit au logement et la dignité humaine. Au nom du droit au logement, elle organisa l’intervention des pouvoirs publics dans le domaine du logement sur 4 axes principaux :
- favoriser l’accroissement de l’offre de logements adaptés pour les plus défavorisés par la mobilisation du parc privé vacant, la modernisation de la procédure de réquisition des logements vides et l’instauration d’une taxe sur les logements vides
- concilier l’accueil des plus démunis et l’impératif de mixité sociale par une refonte de la procédure d’attribution des logements sociaux
- aider au maintien dans les lieux par un dispositif de prévention des expulsions et des coupures d’eau et d’électricité
- conforter le droit au logement en réaffirmant la loi Besson
27 Mis en œuvre par une circulaire de 1988 et rendus obligatoires par la loi du 31 mai 1990, le PDALPD est élaboré et mis en oeuvre conjointement par le préfet et le président du Conseil Général, en collaboration avec les collectivités locales, les bailleurs sociaux, les caisses d’allocations familiales, les associations à vocation humanitaire et sociale. Etabli pour 3 ans, il définit les catégories de personnes concernées, analyse les besoins et fixe des objectifs à atteindre par bassins d’habitat.
28 Le PDALPD institue le Fonds de Solidarité pour le Logement, cofinancé par l’Etat et le département qui permet d’accorder des aides financières aux personnes et familles défavorisées, afin de leur permettre d’accéder à un logement ou de s’y maintenir.
∙ Un droit au logement diminué
Le bilan de cette politique du logement en faveur des personnes défavorisées dans les années 90 a permis d’augmenter l’offre immobilière en direction des plus modestes et permis d’assurer l’accès ou le maintien dans leurs logements de plus de 3 millions de personnes.
Cependant, si l’intervention publique a ainsi permis d’assurer une meilleure protection des personnes en difficulté, il semblerait qu’elle ait également contribué à affaiblir le droit au logement29 : la multiplication des statuts d’occupation du logement dérogeant au statut de locataire de droit commun et le recours massif aux méthodes de l’action sociale ont affaibli la « juridicité » du droit au logement.
Cette notion de juridicité, qui a fait l’objet de nombreuses approches au sein de la doctrine juridique, permet d’observer comment les faits sociaux deviennent « du droit ». Le doyen Jean Carbonnier a étudié « le critère de juridicité » pour appréhender les facteurs de juridicisation. En effet, selon lui :
« la constatation que, du moins dans nos sociétés modernes coexistent deux ordres de règles, les règles juridiques et toutes les règles sociales qui ne sont pas juridiques, nous impose de chercher un critère par lequel différencier les deux catégories, et puisque c’est le juridique qui fait figure de phénomène particulier par rapport à l’ensemble social, il faut se mettre en campagne pour découvrir ce que peut être le critère du juridique, la juridicité. »
A l’issue de ses recherches, Jean Carbonnier finit par conclure que le « critère de la juridicité était fuyant » et que seules les recherches empiriques pouvaient permettre de déterminer si une règle est juridique.30
Par conséquent, il demeure difficile d’évaluer la juridicité du droit au logement selon des critères spécifiques. Néanmoins, l’approche empirique permet d’évaluer la faiblesse de la juridicité du droit au logement, grâce à l’étude des limites de son effectivité.
En effet, la méthode d’élaboration du droit au logement, empruntée aux pratiques de l’action sociale, semble avoir contribué à une individuation de ce droit : accès au logement sur prescription sociale, intervention des médiateurs sociaux dans les rapports locatifs … Dépendante d’une appréciation subjective des situations au cas par cas, cette pratique de droit a donc affaibli sa juridicité.31
Par exemple, l’usage de la notion de personne « défavorisée » témoigne également de ce glissement du champ juridique au champ de l’action sociale. Cette notion contenue dans la loi Besson de 1990 est utilisée en dehors de toute référence normative, et cette absence de définition dans la loi participe à son inefficacité concrète.32
29 BALLAIN René et MAUREL Elisabeth, Le logement très social, Editions de l’Aube, La Tour d’Aigues, 2003
30 CARBONNIER Jean, Sociologie juridique, Presses Universitaires de France, Paris, 1978
31 MAUREL Elisabeth, « Nature et effectivité du droit au logement », Mettre en ouvre le droit au logement, BALLAIN René et BENGUIGUI Francine (dir.), La Documentation Française, Paris, 2004
32 MAUREL Elisabeth, op.cit
Ainsi, le droit au logement serait ainsi devenu peu à peu à un droit de l’aide sociale et l’individuation du droit qui en découle semble avoir limité la portée générale de droit.
