Une caractérisation de la culture de la Cour des comptes

II. 3) Une caractérisation de la culture de la Cour des comptes

Ainsi que l’ont défini Hofstede (1980) et Goodenough (1971), la culture est un système partagé de représentations et de signification et « la culture représente plus un modèle pour les comportements de membres d’un groupe donné qu’un modèle de comportements de ses membres » (VanMaanen et Laurent, 1992, p. 276).

Les définitions de la culture sont nombreuses et diversifiées et comme l’explique Demorgon (2000, p. 24) : « La prétention des définitions de la culture à vouloir tout dire de la notion est contestable. Chaque définition ressemble alors à un fourre-tout qui se veut plus complet que le précédent ».

Finalement, « toute définition de la culture est en soi un produit culturel » (Trompenaars, 1994, p. 51). C’est pourquoi, pour le cas de la Cour des comptes, la définition de sa culture nécessite une caractérisation de ses composantes plutôt qu’une déclinaison d’une définition « fourre-tout ».

L’analyse de la culture de la Cour des comptes permet de préciser le cadre de l’étude. La culture est perçue comme un élément du contexte et non comme un élément prévisionniste ou déterministe114.

La culture de la Cour des comptes est donc développée dans cette partie comme un mode de description de l’institution et utilisée comme un paradigme pour mieux la décrire. En d’autres termes, la culture est une notion structurante de l’institution qu’est la Cour des comptes. Elle n’est pas une variable d’action et résulte d’un processus d’accumulation historique et sociale, processus qui plus est collectif.

Selon Godelier, (2009, p. 100), la culture dans les entreprises est assimilée à :

•  une vision consensuelle des rapports sociaux internes;
•  une image biologique (dimension vivante de l’organisation);
•  la différence (la culture permet de distinguer les spécificités de chaque organisation);
•  un levier de pouvoir (outil de commandement, la culture peut se substituer à des rapports purement hiérarchiques);
•  un frein au changement (la prégnance et la perméabilité de la culture peuvent constituer un axe d’approche du changement);
•  une matrice intériorisée par les individus (un outil pour maîtriser la variabilité des comportements individuels);
•  un moyen de séduction et de production de sens (un outil pour améliorer l’adhésion des acteurs de l’organisation);
•  une fonction sociale (liée aux autres fonctions de l’organisation).

114 Selon Godelier (2006, p. 12), l’un des caractéristiques revenant dans la plupart des définitions de la culture en sciences sociales est la suivante : la culture n’est pas de nature déterministe car les acteurs disposent toujours de « marges d’actions à l’intérieur du cadre et des règles posés par un paradigme culturel incarné à un moment de l’histoire par des institutions sociales ».

Parmi ces différentes métaphores de la culture, ce sont les notions de différence, de matrice intériorisée et de fonction sociale qui prennent le plus de sens dans le contexte de la Cour des comptes. La différence s’exprime par le fait que la culture de la Cour des comptes en fait une institution à part, unique. La Cour des comptes est une institution supérieure qui revendique et agit pour conserver son statut.

Vieille de plus de 200 ans maintenant, la Cour accorde une grande importance à sa pérennité et à l’intériorisation de sa tradition et de sa culture. Les célébrations du bicentenaire en 2008 en sont un exemple concret.

Enfin, la culture perçue comme une fonction sociale liée aux autres fonctions de l’organisation prend tout son sens pour la Cour des comptes qui associe au quotidien les éléments caractéristiques de sa culture (collégialité, contradiction et indépendance, des éléments présentés plus précisément par la suite) avec ses différentes fonctions de contrôle.

Selon Godelier (2009, p. 104), la culture en sciences sociales présente également quatre principales caractéristiques :

•  la culture résulte d’un processus collectif d’accumulation au cours de l’histoire;
•  la culture articule en système à la fois des objets matériels (techniques, pratiques, langages) et des éléments idéels (représentations, valeurs);
•  les valeurs, les principes ou idéaux sont au cœur de la culture et ont des fonctions normatives sur les façons de penser et de se comporter;
•  la culture est un phénomène avant tout collectif et qui s’inscrit dans l’inconscient des membres d’un groupe social. C’est en cela qu’elle se distingue de la notion d’identité, marquée par une dimension plus individuelle et consciente.

Ces quatre caractéristiques permettent de relever l’importance de l’histoire, du mélange matériel et idéel, des valeurs et du collectif pour la notion de culture. Ainsi, les éléments suivants représentent les éléments centraux de la culture pour la Cour des comptes :

•  l’histoire de la Cour des comptes;
•  les éléments matériels (techniques de contrôle, pratiques, connaissances, mécanisme de collégialité et de contradiction) et idéels (indépendance, haut corps de l’État, magistrature, le fait de vouloir rendre compte aux citoyens et d’assister le Parlement);
•  et le pouvoir du collectif (collégialité).

L’identification des éléments centraux de la culture pour la Cour des comptes constitue la première étape de caractérisation de la culture de la Cour qui est complétée par la définition des trois éléments clés de la culture de la Cour des comptes : la collégialité, la contradiction et l’indépendance.

a- La collégialité

L’organisation de la Cour est fondée sur le principe de collégialité selon lequel la mise au point des observations se fait sur la base de la délibération de plusieurs conseillers maîtres réunis en une formation délibérante (chambre ou section de chambre, formation interchambres, chambres réunies, chambre du conseil).

Concernant la certification, le code des juridictions financières définit la compétence de la formation interchambres pour délibérer des travaux préparatoires à l’acte de certification dans la mesure où ils concernent toutes les chambres de la Cour.

Il prévoit également que le comité du rapport public et des programmes examine tous les projets de documents que la Cour doit adresser au Parlement aux termes de l’article 58 de la LOLF, dont l’acte de certification, avant que la Chambre du Conseil n’en arrête définitivement le texte. La collégialité est de plus renforcée par le rôle central du contre-rapporteur115.

La charte de déontologie de la Cour précise également les conditions de la collégialité : « relations professionnelles : les personnes chargées des contrôles amenées à participer à des délibérés doivent se comporter en tous actes à l’égard de leurs collègues de façon confraternelle, afin de garantir le bon fonctionnement de la collégialité et la sérénité des délibérations. » (Source : Charte de déontologie).

La collégialité pour la Cour comporte enfin un point spécifique puisque le principe de collégialité fait obstacle à ce que la responsabilité d’un ou de plusieurs membres de la Cour ayant mené des travaux de certification soit engagée après délibération de leur rapport.

En effet, dès qu’il a été délibéré, le rapport consignant les conclusions des rapporteurs de la Cour ne leur appartient plus. Dès lors, la responsabilité personnelle des personnels de contrôle ne pourrait être recherchée qu’à raison de documents de travail non délibérés ou d’actes d’instruction détachables de ces documents.

b- La contradiction

Les procédures de la Cour obéissent au principe du contradictoire selon lequel elle reçoit les remarques des organismes contrôlés sur ses observations provisoires avant d’établir ses observations définitives.

Ce principe central pour la culture de la Cour des comptes issu des procédures juridictionnelles (art. L. 140-7, al. 3 du code des juridictions financières) a été étendu aux procédures non juridictionnelles par l’article R. 141-8 du CJF qui précise que «préalablement à la délibération sur l’envoi des observations énumérées à l’article R. 135-1 […], la Cour peut faire connaître aux administrations et organismes intéressés les constatations provisoires sur lesquelles elle estime nécessaire de susciter leurs remarques ».

Il s’agit donc d’une procédure traditionnelle à la Cour qui a été transposée au cas de la certification.

115 L’arrêté n° 04-197 de 2004 précise, en son article 11, les attributions générales du contre-rapporteur prévues aux articles R. 141-7 et 8 du code des juridictions financières : « Il veille à la qualité des travaux de contrôle. Il aide la collégialité, par une bonne connaissance des travaux menés par les rapporteurs, à décider des suites à leur donner à partir de leurs propositions. Il ne participe pas directement aux travaux de vérification, mais doit en être informé par les rapporteurs. (…) Il vise le rapport préalablement à son dépôt afin de s’assurer que celui-ci est en état d’être examiné par la collégialité. Il vérifie à cette occasion que le contrôle ou l’enquête a répondu aux objectifs fixés dans la lettre de mission et a été conduit conformément aux règles de procédure de la juridiction. Il examine, avant sa présentation devant la formation délibérante, le rapport déposé et s’assure, à l’aide du dossier liasse-rapport, du bien-fondé des observations. Devant la formation délibérante, le contre-rapporteur fait connaître oralement son avis sur chaque proposition d’apostille; lorsqu’il s’agit de questions particulièrement délicates et pour lesquelles ses analyses complètent ou diffèrent de celles du rapporteur, son avis peut être écrit et distribué aux membres de la formation ».

Cette procédure s’inscrit dans une optique générale de validation des travaux. L’article R. 137-1 du code des juridictions financières dispose que « pour la mise en œuvre des dispositions de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 et de l’article LO. 132-2-1, les résultats provisoires des vérifications peuvent, à tout moment des travaux préparatoires à la certification, être transmis aux autorités administratives concernées, à fin de validation de ces résultats ou d’information de ces autorités.

Cette transmission est effectuée, préalablement à l’examen de ces travaux par la formation compétente de la Cour des comptes, par des magistrats, des conseillers maîtres en services extraordinaire ou des rapporteurs extérieurs ». Le terme de validation n’est mentionné que dans cet article du code, sans que la pratique soit propre aux travaux de certification.

En effet, la validation est un acte d’instruction diligenté par les rapporteurs consistant à faire part aux personnes qu’ils contrôlent des éléments factuels de leurs constats afin qu’elles en attestent la véracité. Elle a pour objet de garantir aux membres de la formation collégiale délibérant sur le rapport examiné que les informations qui y sont contenues et sur la base desquelles sont fondées les propositions des rapporteurs sont exactes.

Ainsi, comme toutes les observations provisoires de la Cour, celles relatives à la certification des comptes de l’État donnent lieu à contradiction avec l’administration.

Il existe différents documents communicables à l’audité qui sont soumis à la procédure du contradictoire.

Encadré 15 : Les documents communiqués et soumis à la contradiction lors de la certification

Les notifications des vérifications de certification : elles ont pour objet d’informer les ministères de l’organisation générale des travaux, de leur calendrier ainsi que des thèmes sur lesquels les vérifications de la phase intermédiaire seront concentrées;

Les notes d’évaluations de la comptabilité : les NEC (notes d’évaluation de la comptabilité) sont les documents de synthèse de la phase intermédiaire et les vecteurs uniques de la contradiction avec les ministères et la direction générale de la finance publique.

Les rapports de missions intermédiaires : ils permettent de rappeler les vérifications au titre d’un sous-cycle et rendent compte de leurs résultats.

•  Les rapports de synthèse des NEC : ils sont élaborés sous la supervision du responsable de la certification et apportent une vision ministérielle de la comptabilité générale en permettant de faire un parangonnage entre les ministères;
•  Les rapports des missions finales : ils contiennent les conclusions des missions finales, les suites données aux observations et aux recommandations de la précédente campagne, le suivi des engagements pris par les administrations vis-à-vis de la Cour;
•  Les observations d’audit : les anomalies significatives identifiées lors de vérifications menées en missions intermédiaires ou finales sont communiquées et discutées avec l’administration à l’aide de ce document;

Le rapport de la certification : il s‘agit du dernier document de la communication qui vise un public beaucoup plus large car il est rendu public. Sa présentation est donc beaucoup plus synthétique puisqu’il reprend l’ensemble des travaux effectués dans le cadre de la certification. Il présente la position de la Cour sur les comptes de l’État ainsi que les motivations détaillées de cette position et le compte rendu des vérifications.

c- L’indépendance

La Cour des comptes selon l’article 47 de la Constitution « assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances ». Elle doit de plus procéder aux enquêtes demandées par les comités d’enquêtes du Parlement (article L0132-4 du Code des juridictions financières).

L’article 58 de la loi organique de 2001 renforce la collaboration entre la Cour et le Parlement en décrivant toutes les communications et échanges entre les deux institutions. Cette mission d’assistance au Parlement et au Gouvernement est un des piliers de son indépendance selon l’article L.111-2 du code des juridictions financières.

Selon le même article, son indépendance provient également de l’inamovibilité de ses membres et de sa liberté de programmation de travail annuelle. Ces principes résultent de la décision du 25 Juillet 2001 du Conseil constitutionnel qui énonce que « la constitution garantit son indépendance par rapport au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif ».

De plus, depuis l’arrêt Beaumartin de 1994, la Cour européenne estime qu’un magistrat est indépendant lorsqu’il n’a pas besoin pour rendre sa décision de prendre conseil auprès du pouvoir exécutif, ce qui est le cas de la Cour qui prend ses décisions selon le principe de la collégialité.

Enfin, l’indépendance des membres de la Cour à l’égard de l’administration est garantie, pour les magistrats, par l’article 120-1 du code des juridictions financières qui prévoit leur inamovibilité, ainsi que par les règles relatives à l’avancement et à la discipline.

Les autres membres de la Cour bénéficient de l’indépendance de l’institution et des mêmes pouvoirs d’enquête que les magistrats. Les conseillers maîtres en service extraordinaire et les rapporteurs extérieurs prêtent serment devant le Premier président de la Cour et sont par ailleurs tenus par la charte de déontologie.

Tous ces faits concourent à l’indépendance de la Cour des comptes. Cependant il ne faut pas oublier qu’elle tient son existence et ses pouvoirs de la loi qui est votée par le Parlement. La question de l’indépendance de la Cour doit également être examinée d’un point de vue budgétaire et financier.

Depuis la LOLF et la nouvelle présentation budgétaire, la Cour est rattachée à la mission « Conseil et contrôle de l’État » et aux services du Premier Ministre. Pour sauvegarder son indépendance, la Cour sera plus particulièrement rattachée au ministre délégué chargé des relations avec le Parlement avec la mise en place d’un régime financier spécifique et d’une exonération de mise en réserve.

Ces dispositions ont fait suite au fort débat sur le positionnement institutionnel de la Cour qui devait à l’origine être rattachée à la mission « gestion et contrôle des finances ». Finalement, l’indépendance est renforcée par l’arrêté n° 06-346 du Premier président relatif à la création et la composition des sections au sein de la Première chambre qui précise la séparation de la collégialité en charge de la certification, de la normalisation et du contrôle juridictionnel.