II. 2) L’organisation générale de la certification des comptes
a- L’organisation générale
Comme toute juridiction, la Cour des comptes est organisée autour de chambres (au nombre de sept) et d’un parquet général. Les chambres sont organisées par compétences dites sectorielles et ont donc toutes une dominante d’activité124. La certification est prise en charge par la Première chambre de la Cour mais elle concerne toutes les chambres et appelle donc à un travail en commun, c’est un exercice transversal.
Pour l’organisation de ses travaux de certification, la Cour des comptes croise deux approches, l’une par cycle d’audit et l’autre par ministère. L’approche par cycle prime pour les phases de planification et pour la phase finale et l’approche par ministère, qui associe plus directement les chambres, est déterminante dans la phase intermédiaire. Le découpage par cycle consiste à partager les travaux selon des blocs homogènes des états financiers à certifier.
Un cycle correspond ainsi à un ensemble cohérent d’opérations comptables, un sous-cycle étant une subdivision d’un cycle. La dette financière et la trésorerie constituent par exemple un cycle qui comprend lui-même deux sous-cycles : « dette financière » et « trésorerie ». Le nombre et la composition des cycles peuvent varier d’une année à l’autre. Ils sont fixés dans l’instruction du Premier président.
124 1ère chambre : ministère des finances et du udget, ensemble des circuits financiers publics, 2ème chambre : ministères chargés de la défense, de l’industrie, de l’énergie, du tourisme, du commerce extérieur, du commerce et de l’artisanat, entreprises et organismes publics industriels, 3ème chambre : ministères chargés de l’éducation, de la culture et de la recherche, de la jeunesse et des sports, secteur public de l’audiovisuel, 4ème chambre : ministères chargés des activités régaliennes de l’État (justice, intérieur, affaires étrangères), jugement des appels des chambres régionales des comptes, 5ème chambre : ministères chargés de l’emploi, du travail, de la formation professionnelle, du logement et des affaires sociales, organismes faisant appel à la générosité publique, 6ème chambre : ministères chargés de la santé et de la sécurité sociale, organismes de sécurité sociale, 7ème chambre : ministères chargés de l’équipement, des transports et de l’aménagement du territoire, de l’agriculture et de la pêche, de l’environnement.
Le découpage ministériel retenu par la Cour se fonde sur celui des «départements ministériels» arrêté en loi de finances, qui sert également de fondement à l’organisation des services du contrôle budgétaire et comptable ministériel (SCBCM).
La coordination technique des travaux est assurée par l’équipe centrale de certification125, dirigée par le responsable de la certification en lien avec le rapporteur général de la formation interchambres (FIC) permanente intitulée « exécution du budget et comptes de l’État ».
Cette formation est chargée de délibérer sur les documents préparatoires aux rapports de l’article 58 de la LOLF, parmi lesquels l’acte de certification. Elle est présidée par le président de la première chambre et composée de deux conseillers maîtres pour chacune des sept chambres ainsi que d’un rapporteur général. Comme il en a la faculté pour toute formation de jugement, le Procureur général y est représenté.
b- Les acteurs de la certification
Il aurait pu être envisagé que la Cour sous-traite l’intégralité de la mission de certification à plusieurs cabinets extérieurs. Le choix privilégié par la Cour a été au contraire d’intégrer cette mission en consentant un important effort de formation afin que les auditeurs de la Cour puissent maîtriser les outils d’audit et informatiques appropriés. Cette démarche a également amené la Cour à recruter des auditeurs (les experts) ayant déjà une certaine ancienneté dans de grands cabinets d’audit, des inspecteurs et des auditeurs juniors.
A ce jour, la Cour s’est adjoint les compétences d’une trentaine d’experts, qui ont été formés aux spécificités du secteur public et qui sont encadrés par un magistrat ou un rapporteur et un conseiller maître. La Cour a également eu recours à quelques prestataires extérieurs sur des compétences spécialisées, comme les évaluations immobilières ou l’actuariat, et sous-traite certains audits informatiques pour démultiplier ses interventions dans ce domaine en les intégrant étroitement aux travaux des équipes de certification.
Ce mode d’allocation des ressources est un choix stratégique qui permet de croiser deux compétences : les connaissances de la comptabilité publique et de l’État détenue par les magistrats et les techniques d’audit issues du privé et détenues par les auditeurs issu des cabinets d’audit privés embauchés contractuellement. On notera que les experts n’appartiennent pas au corps des membres de la Cour (les magistrats) mais ne sont pas non plus considérés comme des fonctionnaires.
Ils n’appartiennent donc à aucun des corps des personnels de contrôle de la Cour126 et les dispositions statutaires du code des juridictions ne s’appliquent pas à eux. Ils signent néanmoins la charte de déontologie commune à la Cour et aux CRTC.
125 Sous la direction du responsable de la certification, cette équipe a essentiellement pour rôle de superviser et de coordonner les travaux de certification, d’en assurer la cohérence méthodologique ainsi que de préparer les réunions de chacune des instances internes à la Cour et des comités de dialogue avec le producteur des comptes. Elle est composée du rapporteur de synthèse de l’acte de certification et des experts ayant une fonction transversale (coordination, méthodologie, statistiques, comptes publics, etc.).
La constitution des équipes d’audit est basée sur le découpage en cycles et sous-cycles qui est l’ossature du dispositif de certification. Ces équipes sont des pôles d’expertise sur les thèmes dont elles ont la charge; elles ont en outre pour mission de proposer une planification des travaux et d’assurer l’exécution d’une part majoritaire d’entre eux. Ces équipes sont composées :
- d’un responsable de cycle (un conseiller maître127) qui contre-rapporte les travaux méthodologiques ou d’approfondissement et les rapports de synthèse des sous-cycles composant le cycle dont il a la charge;
- d’un responsable de sous-cycle (magistrat ou rapporteur extérieur) qui fait le lien avec l’expert et rédige les observations d’audit);
126 Les recrutements des experts obéissent au droit commun de la fonction publique et notamment à l’article 4 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 relative à la fonction publique de l’État qui prévoit que, par dérogation au principe selon lequel les emplois permanents de l’État sont pourvus par des fonctionnaires :
il est possible de recruter des agents non titulaires pour des emplois du niveau de la catégorie A lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient;
les agents ainsi recrutés sont engagés par des contrats à durée déterminée d’une durée maximale de trois ans;
ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse et la durée des contrats successifs ne peut excéder six ans.
127 La typologie par statut des acteurs de la Cour des comptes est la suivante :
Magistrat : La Cour des comptes est une juridiction spécialisée de l’ordre administratif. Elle est composée en premier lieu de magistrats qui forment un corps dont les grades sont énumérés aux articles L. 112-1 et R. 112-1 du code des juridictions financières : le Premier président, les présidents de chambre, les conseillers maîtres, les conseillers référendaires, les auditeurs (de 1re et de 2e classe). Les magistrats de la Cour sont inamovibles.
Ils sont nommés par décret pris en conseil des ministres (Premier président, procureur général, présidents de chambre) ou par décret du Président de la République (conseillers référendaires et auditeurs). Ils prêtent serment publiquement, devant la Cour réunie en audience solennelle, de bien et fidèlement remplir leurs fonctions, de garder le secret des délibérations et de se comporter en tout comme de dignes et loyaux magistrats.
Les rapporteurs extérieurs : Ils appartiennent à des corps de catégorie A de niveau de recrutement ENA ou équivalent. Ils sont détachés à la Cour sur un statut d’emploi pour six ans maximum ou y effectuent une mobilité de deux ans. Ils exercent leurs fonctions à temps plein ou à temps partiel.
Les assistants : Les assistants de la Cour des comptes collaborent, sous la responsabilité des magistrats et des rapporteurs extérieurs, aux contrôles et enquêtes relevant de la compétence des chambres auxquelles ils sont affectés (art. R. 112-25 CJF). Ce sont des fonctionnaires appartenant à des corps de catégorie A, issus en majorité des administrations financières (comptabilité publique, impôts et douanes).
- d’un ou de plusieurs experts (senior ou junior) qui sont les « opérationnels de l’audit » et donc mènent les différentes phases de la certification au quotidien;
- le cas échéant, d’assistants qui interviennent sur les différents cycles d’audit et participent aux missions de terrain, sous la supervision d’un expert ou d’un responsable de sous-cycle.
Le tableau suivant montre la répartition des équipes par type de vérification (ministère ou sous-cycle) basée sur une estimation du temps de travail calculé en fonction du nombre de jour / homme.
Tableau 8 : Répartition des équipes de certification par type de vérification
Source : « Méthodologie pour la certification des comptes de l’État, exercice 2008 »
