II. 2) Les missions historiques de la Cour des comptes
a- Une typologie des missions de la Cour
La Cour des comptes est une institution qui vérifie si les deniers publics sont employés à bon droit et également à bon escient. Son histoire et sa tradition sont toujours présentes puisque la Cour garantie la régularité et le bon emploi des fonds publics, rend compte au citoyen et éclaire le Parlement grâce à ses différentes missions synthétisées dans l’encadré suivant.
Encadré 14 : Une typologie des missions de la Cour des comptes
1. L’arrêt des comptes des comptables publics. A l’origine, en 1807, la Cour avait pour mission de juger les comptes des comptables publics principaux, ceux qui produisent un compte de gestion (les trésoriers payeurs généraux). Elle devait juger la responsabilité du comptable public à la fois pécuniaire et personnelle vis-à-vis de l’État. Pour cela, la Cour devait s’assurer que les conditions dans lesquelles le comptable recouvrait les dépenses et les recettes étaient correctes.
Ce contrôle aboutit à un arrêt qui décharge le comptable de sa responsabilité ou met en jeu sa responsabilité et le déclare donc débiteur de l’État. Ce contrôle a une portée contraignante sur le comptable. Le jugement de la responsabilité est un contrôle de la gestion qui comprend le contrôle de la sincérité et de la régularité des comptes des comptables publics ainsi que le contrôle de l’efficience et de la performance de l’utilisation des fonds publics.
2. Le contrôle des comptes et de la gestion. Il s’agit d’un développement du contrôle de la gestion, première compétence historique de la Cour. Au début, le contrôle des comptes s’effectuait seulement sur les organismes dotés de comptables publics puis s’est étendu aux organismes sans comptable public par extension.
3. La certification des comptes de l’État et des comptes de la sécurité sociale.
La Cour des comptes est auteur d’une doctrine et non d’une jurisprudence, elle contrôle la régularité ainsi que l’efficience et la performance des fonds publics dans le cadre de ses attributions administratives et non juridictionnelles. A l’origine les compétences de la Cour étaient consacrées aux comptables publics. Depuis, elles se sont élargies au-delà de la sphère de la comptabilité publique vers les entreprises publiques ou les associations par exemple.
Pour l’essentiel, le contrôle de la Cour s’exerce dans le domaine étatique compris au sens large, c’est-à-dire au-delà de l’État comme personne morale. Il existe une répartition des compétences de contrôle entre la Cour, les chambres régionales et les trésoriers payeurs généraux.
La Cour des comptes a en fait trois compétences, la production d’arrêts, la production de rapports publics et l’émission d’avis sur les comptes et de rapports sur les comptes. Au-delà de cette classification succincte, il est possible de distinguer historiquement les compétences de la Cour.
b- Une classification historique des compétences de la Cour
A l’origine, en 1807, la Cour avait pour mission de juger les comptes des comptables publics principaux, ceux qui produisent un compte de gestion (les trésoriers payeurs généraux). Cela signifie qu’elle devait juger la responsabilité du comptable public à la fois pécuniaire et personnelle vis-à-vis de l’État. Pour cela, la Cour devait s’assurer que les conditions dans lesquelles le comptable recouvrait les dépenses et les recettes étaient correctes.
Ce contrôle aboutit à un arrêt qui décharge le comptable de sa responsabilité ou met en jeu sa responsabilité et le déclare donc débiteur de l’État. Ce contrôle a donc une forte portée contraignante sur le comptable. Le jugement de la responsabilité est en fait un contrôle de la gestion qui comprend le contrôle de la sincérité et de la régularité des comptes des comptables publics ainsi que le contrôle de l’efficience et de la performance de l’utilisation des fonds publics.
La deuxième mission historique de la Cour est le contrôle des comptes qui constitue une porte d’entrée sur la gestion. Il s’agit d’un développement du contrôle de la gestion, première compétence historique de la Cour. Au début, le contrôle des comptes s’effectuait seulement sur les organismes dotés de comptables publics puis s’est étendu aux organismes sans comptable public par extension.
Et enfin, la dernière mission toute récente de la Cour est celle de la certification qui des comptes de l’État et des comptes de la sécurité sociale. Une mission de certification qui s’est trouvée confirmées en juillet 2008 dans la Constitution par l’insertion du paragraphe 47-2 : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».
Le schéma suivant développe les différentes missions actuelles de la Cour.
Schéma 17 : Les missions de la Cour des comptes
La combinaison du contrôle des comptes et du contrôle de la gestion n’aboutit pas toujours à la simultanéité des exercices des contrôles. En général les deux contrôles sont réalisés en même temps et donnent naissance à un document unique lorsqu’il s’agit d’une entreprise publique ou à deux documents (arrêt sur le comptes et observations à l’ordonnateur) lorsqu’il s’agit d’un organisme doté d’un comptable public.
Cependant, la nouvelle mission de certification implique une dissociation des deux contrôles pour les comptes de l’État pour des raisons de délais. La certification doit commencer avant la clôture des comptes alors que le contrôle de la gestion est réalisé a posteriori. La dissociation des deux contrôles s’opére également sur les grandes entités ou lorsqu’ils portent sur un thème transversal et général. Cette dualité entre contrôle des comptes et contrôle de la gestion est une caractéristique forte des missions de la Cour.
Les rapports issus des délibérations ne sont pas toujours publics, une partie d’entre eux étant destinés aux commissions parlementaires. Pourtant on constate un accroissement du nombre de rapports publics. Il s’agit des observations sur le compte d’emploi des fonds recueillis par des organismes faisant appel à la générosité public, le rapport annuel, le rapport annuel sur la sécurité sociale et le rapport annuel sur l’exécution des lois de finances. Ce dernier est au centre des intérêts de la certification puisqu’il présente une synthèse des contrôles menés pour chaque ministère par des rapporteurs des chambres compétentes.
Depuis la loi organique de 2001, le contenu et la forme de ce rapport ont évolué. La Cour doit maintenant produire au Parlement un rapport préliminaire sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques ainsi qu’un rapport relatif aux résultats de l’exercice antérieur, un rapport sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative et un rapport sur les comptes. La grande évolution de la loi organique de 2001 reste la disparition de la déclaration générale de conformité remplacée par la certification de la Cour des comptes.
Instituée par la loi organique de 2001 (LOLF 2001), la certification trouve ses racines dans une précédente réforme comptable, la rationalisation des choix budgétaires (RCB)110. Suite à cette première tentative de réforme qui n’a jamais aboutie totalement, est née la LOLF, résultat d’un accord pour réformer profondément le processus budgétaire et lui donner un volet comptable développé111 entre l’ensemble des parties prenantes au processus budgétaire : le Gouvernement, le Parlement et la Cour des comptes.
Avant la LOLF, la Cour des comptes connaissait les principes et préceptes de la certification à travers sa mission de vérifications des comptes des entreprises et établissements publics à caractère industriel et commercial qui lui impose de donner un avis sur la régularité et la sincérité des comptes (article L. 135-3 du code des juridictions financières).
La Cour exerce également des mandats similaires à ceux des commissaires aux comptes d’organismes internationaux de manière continue depuis 1994112 qui lui permettent d’être familiarisée avec les outils et méthodes des commissaires aux comptes.
110 L’introduction dans l’administration française de la démarche de rationalisation des choix budgétaires (RCB) s’est faite sous l’influence du «Planning-Programming-Budgeting System» (PPBS) américain. L’arrêté ministériel du 13 mai 1968 crée la mission RCB, rattachée à la Direction du Budget. La mission RCB a pour objectif d’élaborer une procédure budgétaire qui permette des décisions et des arbitrages rationnels. Sa méthode repose sur trois volets : expression des fins recherchées par l’organisme étudié, étude des moyens d’action de l’organisme et recherche de la meilleure adéquation des moyens aux fins.
La conduite de la certification diffère notablement de celle des contrôles relevant de la compétence traditionnelle de la Cour. Les observations juridictionnelles ou de gestion à portée financière que font les juridictions financières, n’ont jamais pour effet de modifier le compte jugé ou examiné, mais seulement d’ordonner ou recommander le rétablissement de celui-ci.
Le contrôle peut ainsi être confié à une petite équipe de rapporteur et s’étaler sur une longue période. L’ensemble du code des juridictions financières et des textes internes utilisés pour son application (les arrêtés du Premier président notamment) ont ainsi été conçus pour ces contrôles traditionnels113.
Le processus de certification repose sur une toute autre logique car il doit être conduit avant que les comptes soient arrêtés. Le certificateur doit donc être en mesure de faire ses observations en temps utile. En outre, l’opinion s’établit après la vérification de l’ensemble des mécanismes financiers et comptables de l’entité certifiée indépendamment des vérifications de nature purement comptables. Ces différences ont conduit à adapter la méthodologie traditionnelle de la Cour au cas de la certification des comptes de l’État (section 2 du chapitre 2).
111 Si la comptabilité budgétaire traditionnelle dite « de caisse » est maintenue pour les opérations budgétaires, l’article 27 de la LOLF prévoit que l’État doit tenir une comptabilité générale et une comptabilité d’analyse des coûts. Les comptes de l’État, aux termes du second alinéa du même article 27 doivent être réguliers, sincères et présenter une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière. De plus, l’article 30 précise que la comptabilité générale de l’État doit être tenue selon le système de droits constatés.
112 La Cour est notamment chargée des mandats suivants :
- le Secrétariat de l’ONU, ses bureaux régionaux, les instituts de recherche, ses commissions régionales et ses missions politiques;
- la Cour internationale de justice;
- les Fonds des Nations Unies pour l’Environnement et pour l’Habitat;
- le Haut Commissariat aux Réfugiés et le Haut Commissariat aux droits de l’Homme ainsi que leurs nombreuses implantations dans le monde;
- la Commission d’Indemnisation des Nations Unies;
- la Conférence des Nations Unies pour le Commerce et le Développement;
- le Centre du Commerce International à Genève.
113 Les dispositions prévues dans le code des juridictions financières et les textes internes ne pouvant s’appliquer à la certification concernent notamment la notification des contrôles ou encore le calendrier des prescriptions réglementaires en matière de contradiction en vue de la publication du rapport.
