L’impact des nationalisations bancaires

L’intervention excessive de l’Etat dans le secteur bancaire, constatée nettement en France après la deuxième guerre mondiale par les nationalisations de 1945 et de 1982, et en Egypte après la révolution du 23 juillet 1952, par les nationalisations des années 1960 et 1961, a eu des conséquences négatives sur ce secteur important et sur le budget national.

D’une part, on constate que les nationalisations bancaires ont été coûteuses pour l’Etat à cause de l’indemnisation intégrale des anciens propriétaires des banques nationalisées (A).

D’autre part, ces nationalisations ont laissée leur empreinte négative sur la performance du secteur bancaire (B).

A- Le poids financier des nationalisations bancaires

D’une façon générale, la politique de nationalisation entraîne des dépenses budgétaire importantes pour l’Etat.

Le transfert de la propriété des entreprises privées à l’Etat a pour conséquence l’indemnisation des actionnaires des entreprises nationalisées. Ainsi, la nationalisation produit un souci d’ordre financier.

Ce dernier est de deux ordres et apparaît quelques fois cumulativement, c’est-à-dire au départ de la procédure de nationalisation et lors de sa mise en œuvre330.

En France, le coût financier des nationalisations bancaires en 1982 a été lourd pour l’Etat qui a dû indemniser intégralement les actionnaires des banques nationalisées.

Comme nous l’avons déjà mentionné, les nationalisations bancaires françaises en 1982 avaient touché 36 banques dont 18 cotées et 18 non cotées, deux compagnies financières ainsi que la re-nationalisation des trois banques nationalisées en 1945.

Ces nationalisations ont été effectuées par le transfert intégral à l’Etat des actions des banques nationalisées.

Pour les banques cotées (18 banques), l’indemnisation des anciens actionnaires a été opérée par la même méthode utilisée pour l’indemnisation des actionnaires des sociétés industrielles et des deux compagnies financières qui était suggérée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 janvier 1982331.

Selon cette méthode de l’indemnisation, la valeur d’échange des actions a été fixée en tenant compte des cours de la bourse sur une période de six mois, du 1er octobre 1980 au 31 mars 1981.

Ainsi, la valeur d’échange retenue était la meilleure moyenne mensuelle enregistrée au cours de ces six mois, majorée de 14 % représentatifs du pourcentage d’inflation enregistrée l’année précédente.

En outre, les actionnaires ont reçu un avantage égal au dividende de l’exercice de 1981 et compté à partir du dividende de 1980, majoré également du taux d’inflation (14 %)332.

Pour les banques non cotées, la résolution de leur valeur d’échange a exigé des dispositions particulière.

Cette détermination a été effectuée par une commission administrative composé du Premier président de la Cour des comptes, du gouverneur de la Banque de France, du Président de la section des finances du Conseil de l’Etat, du Président de la chambre commerciale de la Cour de cassation et d’un membre du Conseil économique et social.

La valeur d’échange des actions de chaque société a été fixée en fonction de leur actif net et de leur bénéfice net en tenant compte des rapports constatés entre, d’une part la valeur boursière moyenne des actions et d’autre part, l’actif net et le bénéfice net des banques cotées333.

Les actionnaires des banques nationalisées ont été indemnisés en recevant en échange de leurs actions des obligations indemnitaires émises par la Caisse nationale des banques (par la Caisse nationale de l’industrie pour les actionnaires des sociétés industrielles).

La Caisse nationale des banques est un établissement public à caractère administratif créé pour émettre les obligations indemnitaires pour les actionnaires des banques et de deux compagnies financières nationalisées, et pour assurer l’amortissement et le paiement des intérêts.

Le financement de la Caisse nationale des banques s’effectuait par les apports de l’Etat et les redevances versées par chaque banque et par les deux compagnies financières pour participer au financement des intérêts servis334.

Ces obligations indemnitaires comportaient un intérêt payable semestriellement à terme échu et pour la première fois, le 1er juillet 1982.

L’intérêt des obligations indemnitaires était égal au taux de rendement des emprunt de l’Etat sous certaines conditions. Selon la loi de nationalisation, ces obligations qui étaient immédiatement négociables sur le marché financier, étaient remboursables à partir du 1er janvier 1983 par la voie du tirage au sort en quinze tranches annuelles335.

En effet, le financement de l’indemnisation par émission des obligations indemnitaires amortissables en quinze ans (1983-1997) et portant des intérêts, a eu pour conséquence d’augmenter avec le temps le poids du coût financier de la nationalisation.

L’Etat de son côté, a prélevé des impôts et plusieurs contributions sur les résultats des banques pour financer, au moins partiellement, des intérêts servis aux porteurs d’obligations. Ces prélèvements ont affaibli les résultats des banques nationales336.

Enfin, il convient d’indiquer statistiquement le coût financier des nationalisations françaises de 1982.

Ce coût qui a atteint une somme globale de 47,2 milliards de francs (cette sommes concerne le secteur bancaire et financier et le secteur industriel). Il convient de souligner que cette somme comprend le coût de la re- nationalisation des banques nationales qui avait représenté environs 700 millions de francs337 .

Par ailleurs, il faut déduire de cette somme globale la valeur des actions déjà possédées par les organismes publics, surtout la Caisse des dépôts et consignations.

En effet, il est difficile d’évaluer ces participations, mais, il s’agirait d’une somme comprise entre 3 et 4 milliards de francs.

Ainsi, le coût total net de la nationalisation est estimé entre 43,2 et 44,2 milliards de francs, comme le montre le tableau (2.4). A côté de ce coût global, il faut ajouter le service de la dette.

Dans ce cadre, on peut montrer que l’intérêt semestriel versé par la Caisse nationale des banques et celle de l’industrie avait représenté en 1983, 3 milliards de francs338.

Tableau 2.4- Coût financier de nationalisations de 1982

Source : BLANC J. et BRULE CH., (1983), op. cit., p. 77.

En revanche en Egypte, la nationalisation des trois banques commerciales en 1960, a été effectuée par le transfert total de leurs actions à l’Etat en contrepartie des obligations nominatives sur l’Etat.

Ces obligations indemnitaires étaient amortissables en 12 ans en produisant des intérêts de 5 %.

Par ailleurs, selon la loi de nationalisation n° 117 du 20 juillet 1961, concernant la nationalisation totale du secteur bancaire, les actions de toutes les banques nationalisées avaient été transférées en obligations nominatives sur l’Etat amortissables en 15 ans en portant des intérêts de 4 %.

Les obligations indemnitaires étaient immédiatement négociables sur le marché financier. La valeur des actions des banques nationalisées a été fixée en prenant en compte les cours de clôture de la bourse le jour précédent celui de la nationalisation339.

Ainsi, la méthode d’indemnisation des actionnaires des banques nationalisées en Egypte était similaire à celle appliquée en France pour les nationalisations de 1982.

En effet, l’indemnisation des actionnaires des banques nationalisées par émission des obligations sur l’Etat remboursables en 12 ans produisant un intérêt de 5 % pour les trois banques nationalisées en 1960 et en 15 ans portant un intérêt de 4 % pour les banques nationalisées en 1961, a constitué sans doute un coût financier très lourd pour l’Etat.

Cependant, une estimation précise du coût global des nationalisations égyptiennes n’a été jamais effectuée 340!

B- L’impact des nationalisations bancaires sur la performance du secteur bancaire

L’expérience mondiale montre qu’une plus grande emprise de l’Etat sur le secteur bancaire se traduit en général par une moindre efficacité des établissements bancaires, moins d’épargne et de crédit, une productivité plus faible et une croissance plus lente du secteur. Par ailleurs, le contrôle direct de l’Etat ne permet rien de réduire les probabilités de crise bancaire341.

De plus, les conséquences négatives de l’emprise étatique sur le secteur bancaire apparaît plus important dans les pays en développement que dans les pays industriels.

Les marchés de ces pays industriels comportent des mécanismes plus solides d’autorégulation des entreprises publiques. Les mauvais résultats des banques d’Etat sont parfois imputables à un système d’incitations interne déficient.

Mais ils s’expliquent le plus souvent par l’intervention des gouvernants, la nationalisation permettant aux hauts fonctionnaires d’utiliser les banques comme une source d’emplois pour élargir leur clientèle et orienter le crédit vers leurs partisans.

Les faits montrent à l’évidence que les banquiers publics doivent tenir compte de contraintes politiques qui laissent en général leurs empreintes lourds sur la performance des établissements bancaires342.

Dans ce cadre, certaines études récentes (Nakane et Weintraub 2005, Caprio et Klingebiel 2000, verbrugge et al. 2000) montrent que le grand nombre des banques étatisées se caractérisent par leur performance financière faible.

Cette performance faible peut être résulté, selon ces études, de l’intervention politique dans la politique bancaire notamment dans l’attribuer des crédits bancaires343.

En France, à la suite de nationalisations bancaires de 1982, le gouvernement de l’époque a mis les banques nationalisées au service de ses ambitions planificatrices.

Sous prétexte de servire la communauté nationale, les banques nationales ont été orientées vers le changement de leurs missions essentielles et leurs moyens d’intervention, pour se soumettre à une véritable logique de « service public du crédit »344.

Dans ce cadre, « le système bancaire a-t-il simultanément joué au meccano (industriel), subventionné des entreprises profondément déficitaires, contribué à une « politique active de l’emploi » par le maintien d’effectifs excessifs, soutenu le marché intérieur, notamment, informatique, au détriment de l’efficacité des réseaux et participé à la noble cause du financement d’un Etat déficitaire par la voie budgétaire (contributions exceptionnelles….renouvelables) ou d’autres plus obscures mais moins efficaces (recyclage des fonds d’Etat par la Caisse des dépôts et consignations)»345.

Par ailleurs, dans le cadre de la propriété publiques des banques, les fonds propres des banques consistaient en des titres de participation dont la valeur de marché était ignorée puisqu’ils n’étaient pas cotés en Bourse.

Les banques nationalisées étaient très contraintes parce qu’elles ne disposaient pas elles-mêmes du pouvoir de procéder à des cessions de titres ou d’actifs afin d’adapter leur activité et leurs fonds propres.

A cet égard, l’adoption du ratio de solvabilité européen en 1989 346, a produit une forte inquiétude dans les banques qui devait remplir la nouvelle norme à partir de 1993. De son côté le gouvernement de l’époque nomma de nouveaux dirigeants à la tête des banques nationalisées.

Ces dirigeants avaient été choisis parmi les hauts fonctionnaires qui présentaient une sensibilité proche du pouvoir politique.

Néanmoins, aucune stratégie précise ou d’exigence de rentabilité n’était énoncée. En effet, la garantie implicite de l’Etat actionnaire fournissait aux grandes banques publiques des notations par les agences de rating spécialement adulatrices347.

De plus, dans le cadre de la propriété publique des banques, ces dernières manquaient de dotations en capital fournies par l’Etat actionnaire.

En effet, le déficit public a rendu le gouvernement incapable d’assurer le financement nécessaire de certaines banques pour être capable de rivaliser avec les grande banques européennes et mondiales, notamment dans le cadre de la grande évolution dans l’industrie financière enregistré dès les années quatre-vingt348.

Afin de traiter ce manque dans la dotation de capital, la loi du 3 janvier 1983 créa un palliatif en permettant aux entreprises et aux banques publiques d’émettre des certificats d’investissement ou des titres participatifs, ces valeurs mobilières ne donnaient pas de droit de vote, mais leurs propriétaires avaient le droit à un dividende prioritaire sur le bénéfice de l’exercice.

Toutefois, l’émission des certificats d’investissement et des titres participatifs était organisée par le Trésor qui dirigeait également le calendrier et le montant349.

Les banques nationalisées souffraient également du manque de moyens de « respiration », cela signifie qu’elles ne possédaient pas le pouvoir de mener elles-mêmes la restructuration de leurs participations, de décider des cessions d’actifs et des acquisitions qui leur semblaient importantes ou avantageuses.

Ainsi, sous l’influence de la propriété publique des banques, ces dernières n’ont pas pu effectuer leur développement à cause des conditions imposées par l’Etat actionnaire, en outre, leurs résultats sont parfois apparus graves à cause de leur appartenance à des alliés peu performants et indésirables350.

Dans ce cadre, on constate que, trois des quatre banques publiques privatisables mentionnées à la liste annexée de la loi de privatisation du 19 juillet 1993 (Crédit lyonnais, Banque Hervet, Société Marseillaise de Crédit), ont enregistrées des résultats négatifs en 1992. Cela indique nettement la performance faible des banques publiques351.

En Egypte, la propriété publique du secteur bancaire avait laissé des effets négatifs sur la performance des banques publiques et sur le système bancaire en général notamment au cours de la période de 1961 à 1974 (le contrôle total du secteur bancaire par l’Etat).

En premier lieu, à cause du contrôle total du secteur bancaire par l’Etat et la politique de spécialisation menée par le gouvernement en 1964 et 1971, le secteur bancaire égyptien a connu une absence totale de concurrence et de développement dans l’industrie bancaire.

Le secteur bancaire était un secteur figé, fermé sur lui-même, il effectuait des opérations traditionnelles, déjà fixées par des systèmes de spécialisation.

Ajoutons à cela que, les mesures conduites par le gouvernement comprenant le contrôle administratif du taux d’intérêt sur les dépôts et les crédits, l’exigence d’un taux élevé de la réserve obligatoire (25 %) et de la liquidité (30 %), ainsi que la limitation des plafonds des crédits accordés au secteur public et au secteur privé, avaient nettement affaibli la performance du secteur bancaire.

D’ailleurs, le manque de moyens financiers de l’Etat est à l’origine d’un déficit chronique de fonds propres des banques publiques.

En deuxième lieu, dans le cadre de la propriété publique des banques, ces dernières ont été soumises aux mêmes règles de gestion appliquées à toutes les entreprises publiques qui se caractérisaient par leur nature figée et leur forte complexité. En effet, la bureaucratie touchée clairement le processus des décisions dans les entreprises publiques explique leur grande rigidité.

Cette bureaucratie a pour conséquence l’empêchement de l’innovation technologique, mais aussi l’internationalisation de l’entreprise concernée352.

A cet égard, les banques publiques égyptiennes n’ont pas pu mettre en œuvre de nouveaux moyens de gestion ou entrer de nouvelles technologies en matière bancaire, mais elles sont demeurées des établissements financiers présentant des services traditionnels. En conséquence, les services bancaires étaient très mauvais, très lents et inadaptés aux besoins des clients353.

Par ailleurs, sous le contrôle direct total ou quasi-total de l’Etat, les banques publiques visaient, à côté de leurs objectifs financiers, d’autres objectifs supplémentaires (sociaux et politiques).

Ainsi, les banques publiques ont-elles participé à la contribution à l’emploi, qui a abouti à un augmentation excessive des travailleurs dans ces banques sans besoin net et par conséquent à un poids financier lourd pour les banques publiques.

De plus, les travailleurs et les dirigeants des banques publiques étaient nommés, dans la plupart de cas, sous des pressions politiques ou sociales et pas selon le critère de leur capacité en matière bancaire et financière, comme c’est le cas dans les banques privées354.

Ces faux critères de nomination des travailleurs et des dirigeants des banques publiques, à côté des règles figées de promotion et la baisse du niveau des salaires constatées dans les banques publiques, ont abouti à des résultats et une gestion médiocres pour les banques publiques.

En troisième lieu, sous la propriété publique du secteur bancaire, les crédits bancaires étaient destinés essentiellement aux entreprises publiques profondément déficitaires.

Ces crédits étaient effectués d’après des interventions et des instructions politiques. Dans la plupart des cas ces crédits n’étaient pas soumis aux critères commerciaux et bancaires (à cause de la garantie implicite de l’Etat actionnaire).

En outre, le contrôle des banques publiques de ces crédits attribués et de leur remboursement était très faible.

En conséquence de l’application de ces critères incorrects concernant l’attribution des crédits aux entreprises publiques et leur remboursement, les créances de ces entreprises publiques se sont élevée de jour en jour.

A cette égard, on peut souligner que la proportion des créances douteuses, pour les quatre banques commerciales publiques, avait atteint, selon quelques estimations, 30 % des crédits totaux attribués et entre 40 et 45 % selon d’autres estimations.

Cette proportion très élevé a influencé négativement la situation financière des banques publiques, notamment si l’on prendre en compte que la proportion mondialement acceptable pour les créances douteuses ne dépasse pas 5 % des crédits accordés355.

En conclusion, les nationalisations bancaires en France et en Egypte, avaient donné à l’Etat français comme à l’Etat égyptien la maîtrise sur le secteur bancaire.

Ces nationalisations bancaires étaient d’une part, coûteuses pour l’Etat qui avait indemnisé 100 % des anciens actionnaires des banques nationalisées, en même temps qu’il souffrait du déficit budgétaire.

D’autre part, les nationalisations bancaires ou généralement la propriété publique du secteur bancaire avaient abouti à des conséquences négatives sur la performance des banques nationalisées souffrant d’une mauvaise gestion et des mauvais résultats financiers et par conséquent sur le système bancaire.

Sous la pression de ces effets négatifs résultant des nationalisations bancaires et du désir d’améliorer la performance du secteur bancaire pour affronter la forte concurrence internationale découlant du phénomène de la libéralisation financière, les gouvernements en France et en Egypte ont été conduits vers la privatisation du secteur bancaire dans le cadre du programme de privatisation mené en France en 1986 et en Egypte à partir de 1991, ceci sera le sujet de la prochaine section.