Acteurs du tourisme et Tourisme au Conseil général
Section 3
Les acteurs du tourisme et leurs rôles.
Après la présentation des multiples acteurs que l’on rencontre sur le plan national à différents niveaux hiérarchiques, qu’ils soient organisés en comités, organismes ou offices, nous nous intéresserons dans cette section à la répartition des pouvoirs décisionnels en matière d’organisation du tourisme.
Nous verrons que certaines décisions émanent de responsables régionaux mais que d’autres sont prises à des échelons inférieurs tels que le Département et même la Commune.
Dans un second temps nous chercherons à comprendre quels sont les réels pouvoirs de l’Etat en termes d’organisation du tourisme avant de nous pencher sur les éventuelles interventions de la Communauté Européenne pour terminer sur celles des Collectivités locales.
Il est en effet important, toujours dans l’optique d’une organisation stratégique du tourisme sur un territoire donné, de savoir à quels niveaux et auprès de qui (et même par qui) les démarches successives conduisant à un tel développement devront être entreprises. Une bonne connaissance de tous les « administrateurs » intervenant et de leurs fonctions s’impose donc.
1. Les acteurs du tourisme
Il faut distinguer trois niveaux de compétences : régional, départemental et communal. A chaque échelon correspondent des administrations et des organismes, souvent para-publics, chargés principalement de la promotion des collectivités locales et de l’accueil du public. La définition des missions et des compétences entre différents organismes et administrations a longtemps été incertaine. C’est surtout après 1982, à la faveur de l’entrée en vigueur des lois de décentralisation que les missions ont été définies plus clairement.
1.1. Au niveau régional
Aujourd’hui les préfets de région ont un rôle prépondérant en matière de réglementation, de formation et d’aménagement touristique. Ils travaillent avec les différentes instances touristiques régionales.
1.1.1. Les Comités régionaux de tourisme (CRT)
La compétence des Comités régionaux de tourisme (CRT) s’étend à une ou plusieurs régions. Selon les cas, il peut y avoir plusieurs CRT dans une même région tandis que plusieurs régions peuvent avoir un CRT commun. Leur rôle est de combiner le développement touristique, et d’organiser la promotion régionale. Les CRT ont été créés par les lois du 12 janvier 1942 et du 5 juin 1943.
Les différentes missions qui leur ont été assignées étaient alors très larges alors que leur composition ne permettait guère d’en faire des institutions opérationnelles. Le statut des CRT est resté imprécis jusqu’en 1987. Avant cette date, ils apparaissaient comme des organismes hybrides, avec un président et 18 membres chacun.
Ils n’avaient pas de personnalité juridique. Ils remplissaient à la fois le rôle d’un service extérieur de l’État, faisant double emploi avec les délégations régionales au tourisme (DRT), d’administrations spécialisées des collectivités locales, animée par des élus, et aussi d’associations professionnelles en raison de la présence de représentants du secteur touristique.
La loi votée le 3 janvier 1987 a clarifié la situation en faisant du CRT l’instrument du Conseil régional chargé de mettre en oeuvre sa politique touristique. Les CRT ont la personnalité morale de droit public et leur rôle ne se limite pas uniquement à la promotion mais s’étend à l’aménagement, à la commercialisation des produits touristiques régionaux et à la formation professionnelle.
Ils ont le choix de leurs statuts : SEM (Société d’économie mixte), EPIC (Etablissement public industriel et commercial), GIE ou association. Depuis 1987, les CRT sont regroupés au sein d’une fédération nationale (FNCRT).
Dans les DOM-TOM, les CRT portent le nom d’Agence régionale de tourisme et loisirs (ARTL).
1.1.2. Les maisons régionales à Paris
Emanation des CRT et des ARTL, les maisons régionales à Paris, appelées avant 1987 maisons des provinces, sont une vingtaine à jouer le rôle d’ambassadeurs touristiques des régions.
Elles organisent des actions de promotion, diffusent brochures et dépliants, peuvent enregistrer des réservations hôtelières. Certaines vendent également des produits locaux et gèrent des restaurants gastronomiques.
Ce ne sont pas toujours les grandes régions touristiques comme la Provence-Côte d’Azur qui ont ouvert un tel établissement, mais plutôt celles qui veulent améliorer leur position dans le tourisme français. Elles sont constituées en GIE, en association à but non lucratif, en sociétés ou même en établissement public industriel et commercial (EPIC).
Leur budget annuel est variable, de 650 000 francs par an pour la maison de l’Aveyron à 3 millions pour la maison de Savoie en 1987. Rares sont les régions qui ont ouvert une antenne dans d’autres grandes villes que Paris, la capitale paraissant la seule capable de justifier cet investissement.
La maison des Pyrénées possède cependant deux antennes provinciales, tandis qu’en 1989 la maison de l’Alsace a commencé à essaimer dans des villes françaises de plus de 100 000 habitants en prenant des franchisés.
1.1.3. Les Délégations régionales au tourisme (DRT)
La réforme des CRT en 1987 a conduit à redéfinir le rôle des Délégations régionales au Tourisme. Créées en 1960, les DRT constituent les services extérieurs du ministère du Tourisme. Elles sont chargées d’appliquer sur le terrain les mesures arrêtées par le ministère au niveau national.
Elles traitent notamment les dossiers de demande de licence d’agents de voyages et l’homologation des établissements hôteliers.
1.2. Le tourisme au Conseil général
Les Comités départementaux de Tourisme et les Services Loisirs Accueil sont deux émanations des Conseils généraux. Les premiers ont un rôle de promotion, les seconds ont été créés pour pallier l’absence d’agences de réceptif. Le Préfet du département a aussi un rôle d’animateur du tourisme.
1.2.1. Les Comités départementaux de tourisme (CDT)
Les premiers CDT sont apparus à la fin des années 50 sous le nom d’Association départementale de tourisme (ADT) car le statut le plus couramment utilisé était celui d’association à but non lucratif.
En 1974, l’Etat a invité les départements à mieux coordonner leurs actions et à harmoniser les statuts de ces organismes de promotion. La dénomination Comité départemental de tourisme et le statut d’association à but lucratif se sont alors généralisés.
La Fédération nationale des CDT (FNCDT), fondée en 1979, a signé en 1980 et 1984 avec le ministère chargé du tourisme deux conventions reconnaissant aux CDT l’exercice d’une mission de service public. Aujourd’hui, chaque département a créé son CDT, chargé principalement des opérations de promotion.
Mais il est aussi l’auxiliaire du Conseil général pour la définition de la politique touristique départementale. A ce titre, il peut réaliser des études et des enquêtes statistiques et économiques avant la réalisation d’un investissement lié au tourisme.
De même, il est appelé à recenser les ressources touristiques du département, et à prévoir les mesures nécessaires pour les mettre en valeur. Enfin, en liaison avec les professionnels, il met en oeuvre les mesures arrêtées par les élus locaux. Le CDT collabore avec diverses administrations, par exemple avec la Direction départementale de l’équipement pour améliorer la signalisation routière touristique.
1.2.2. Les Services Loisirs Accueil (SLA)
Comme les CDT, les SLA sont des associations créées par les autorités départementales. Ils remplissent un double rôle. Tout d’abord, ils ont, comme leur nom l’indique, une mission d’information et d’accueil du public dans le domaine du tourisme et des loisirs.
Ils sont, en quelque sorte, l’équivalent, au niveau départemental des Offices de tourisme et des Syndicats d’initiative (que nous verrons plus loin), Ils remplissent également le rôle d’agence de réceptif dans les départements où ce type d’entreprises est généralement absent, et commercialisent de véritables forfaits touristiques à partir des possibilités offertes par le département d’implantation.
Les SLA n’agissent pas pour leur seul profit. Leur action vise avant tout à permettre à des entrepreneurs locaux dont ils utilisent les services de s’intégrer à un processus de production touristique.
Les autocaristes participent à l’organisation d’excursions, tandis que les hôteliers et exploitants d’autres formes d’hébergement disposent avec le SLA d’une centrale de réservation.
Il existe une cinquantaine de SLA ainsi que quelques services régionaux loisirs accueil. Le Syndicat national des agents de voyages (SNAV) a souvent critiqué la création des SLA qui, sans licence ni agrément, concurrencent les agences de voyages. Les SLA rétorquent qu’ils prennent la relève d’un réceptif défaillant.
Il n’en demeure pas moins qu’ils exercent leur activité sans être titulaire de l’agrément exigé d’ordinaire pour les associations de tourisme, et qu’ils prennent des marges bénéficiaires sur les produits qu’ils proposent.
En 1985, alors que le chiffre d’affaires des agences réceptives atteignait 4 milliards de francs, celui des SLA était de 85 millions de francs dont 80% réalisés avec l’organisation de séjours en gîtes ruraux. Peu à peu, ils abordent des produits plus complexes comme les voyages de stimulation. Dans le Sud-Ouest, les agences du réseau wagons-lits commercialisent les produits des SLA de la région.
1.2.3. Les organismes professionnels
Les principaux organismes professionnels sont les Chambres de commerce et d’industrie, établissements publics, placés sous la tutelle du ministère chargé du commerce. Leur compétence s’étend à une circonscription à peu près équivalente à un département et leur siège est situé dans le chef-lieu du département.
Elles ont pour mission de favoriser l’activité économique et notamment d’épauler les entreprises touristiques. Elles gèrent les aéroports français de province ainsi que de nombreux ports maritimes. Certaines CCI emploient des cadres plus particulièrement chargés des entreprises touristiques: les attachés tourisme-hôtellerie (ATH).
A l’échelon départemental, siège également, depuis 1965, la Commission départementale de l’action touristique (CDAT) qui réunit les différents partenaires du tourisme. Elle n’a qu’un rôle consultatif en matière de classement ou de contrôle d’homologation des moyens d’hébergement. La CDAT a été modifiée par un décret de 1985.
1.3. Les acteurs locaux
Malgré le partage des compétences prévu par les lois de décentralisation, les différentes structures territoriales chargées du tourisme ne coordonnent pas toujours leurs actions.
Dans les régions de sports d’hiver, les CDT et les stations elles-mêmes conçoivent chacun leurs propres campagnes de promotion sans toujours se soucier de leur donner un dénominateur commun, au risque de promouvoir ainsi une image contradictoire. De même, l’édition de brochures et de dépliants et la présence dans les salons professionnels font parfois double emploi.
Cette situation prend un tour particulier dans les DOM-TOM. A la Réunion, par exemple, où région et département sont confondus, le CDT et l’ARTL ont la même aire d’action. Il est d’ailleurs prévu que les deux structures, à défaut d’être refondues en une seule, du moins se rapprochent. Ce partage des compétences est souvent rendu difficile par des rivalités politiques. Les différents organismes territoriaux restent un enjeu de pouvoir et sont soumis aux changements électoraux.
A l’échelon communal, il existe deux types d’organismes, les Offices de tourisme-syndicats d’initiative (OTSI) et les Offices municipaux de tourisme (OMT) qui sont, les uns et les autres, les véritables chevilles ouvrières du tourisme.
1.3.1. Les Offices de tourisme et syndicats d’initiative (OTSI)
Les OTSI sont des associations à but non lucratif. Leur rôle est primordial car ils sont au carrefour de toutes les activités touristiques locales. Les principales missions des OTSI sont d’assurer la promotion touristique locale, d’accueillir les touristes, d’éditer les brochures et les dépliants nécessaires à leur information (listes d’hôtels, de meublés, de terrains de camping, etc.), d’organiser des manifestations culturelles, sportives ou ludiques et de coordonner l’animation pendant la haute saison.
Leur champ d’action ne se limite pas à leur ville d’implantation. Ils assurent également un rôle d’information et de promotion à l’échelon départemental, en servant de relais aux autres OTSI des communes voisines, et même à ceux de toute la France. Outre leur mission d’information, les OTSI peuvent alors exercer une activité d’agence de voyages (location de voitures, réservations hôtelières).
Dans ce cas, ils doivent, comme toute association, faire une demande d’agrément auprès de la préfecture de Région. L’information dont dispose les OTSI est accessible au grand public par un service télématique, I-Tour.
L’entrée en service d’un serveur professionnel, Ulysse, devrait permettre aux offices de prendre à leur tour le virage de la tourismatique professionnelle. Selon les cas, les OTSI emploient une équipe bénévole ou salariée. Dans une petite ville ou un village, l’OTSI dispose rarement de moyens suffisants pour créer des emplois permanents que, souvent, la brièveté de la saison ne justifie pas.
Le fonctionnement de l’OTSI est alors assuré par des bénévoles. A l’opposé, dans les villes importantes où le nombre de visiteurs justifie l’ouverture d’un OTSI pendant toute l’année, le bénévolat n’est plus une solution acceptable. Une équipe de permanents, principalement des agents d’accueil maîtrisant plusieurs langues étrangères, s’impose alors.
Le premier syndicat d’initiative à ouvrir ses portes en France fut celui de Grenoble en 1889. En 1914, les OTSI étaient au nombre de 300, En 1988, ils étaient 3 000 qui ont reçu 19,5 millions de vacanciers français et 6 millions de touristes étrangers.
Le budget moyen annuel est de 1 million de francs répartis à parts égales entre les subventions publiques, les recettes publicitaires et les cotisations des adhérents. Pionniers de l’information et de la promotion locale, les OTSI en sont devenus les champions.
Pour coordonner leurs actions, ils se sont regroupés au sein de 97 unions départementales et de 23 fédérations régionales réunies au sein d’une fédération nationale (FNOTSI), reconnue d’utilité publique en 1921, Il existe, depuis 1988, une fédération européenne des offices de tourisme.
Bien qu’ils ne soient pas l’émanation des pouvoirs publics, les OTSI sont les auxiliaires indispensables des communes et se sont imposés comme une véritable institution.
Cette évolution s’est traduite par la réglementation de leurs activités et de leurs relations avec les autorités locales. Seuls ont droit au titre d’office de tourisme, les OTSI ayant reçu l’homologation de la commission des associations du ministère du Tourisme. En vertu des arrêtés ministériels des 21 juin 1976 et 16 juin 1983, les OTSI sont classés en trois catégories symbolisées par une, deux ou trois étoiles mais seuls les OTSI homologués peuvent prétendre à plus d’une étoile.
L’appartenance à l’une de ces catégories dépend du nombre de personnes employées, des horaires d’ouverture, et selon que la documentation disponible est d’intérêt local, départemental, régional, national ou international. Depuis 1966, les relations entre les municipalités et les OTSI reposent sur une convention-type, élaborée par la FNOTSI.
La commune s’engage à financer les dépenses de fonctionnement de l’office (personnel, locaux, prestations diverses). Au niveau national, la FNOTSI a signé en 1985 une convention avec le ministère du Tourisme. Ce texte a permis aux pouvoirs publics de participer au financement de la fédération qui venait de traverser une crise financière.
1.3.2. Les Offices municipaux de tourisme (OMT)
Les OMT remplissent un rôle analogue à celui des OTSI mais ont le statut d’établissement public industriel et commercial. Les 457 stations classées peuvent ouvrir un OMT mais moins d’un quart d’entre elles ont choisi d’exploiter cette possibilité. Les communes littorales, au terme de la loi de 1986, peuvent également le faire. Comme les OTSI, les OMT sont d’abord chargés d’assurer la promotion touristique de la commune, l’accueil et l’information du public, l’organisation de manifestations et de fêtes locales.
Ils ont également un rôle de coordination des entreprises liées au tourisme. En tant qu’établissements publics industriels et commerciaux, ils peuvent exploiter toute activité touristique jugée indispensable à la commune mais qu’aucune entreprise privée ne veut ou ne peut assurer.
Les OMT sont, comme les OTSI, classés en trois catégories et peuvent rejoindre les mêmes unions départementales et fédérations régionales, et s’affilier à la FNOTSI. Ils emploient un personnel permanent et salarié, et leurs directeurs doivent être titulaires au minimum du BTS tourisme et de préférence de la licence.
Ils doivent également avoir suivi un stage de formation organisé par la DIT. Les employés peuvent adhérer à l’Union nationale des employés et cadres du tourisme (UNECTOUR), née de la fusion en 1987 de deux autres syndicats l’AFCOT et le SNECTOUR.
1.3.3. Les stations classées
La loi du 24 septembre 1919 prévoit un statut privilégié pour les communes qui, par leur situation particulière accordent une place importante au tourisme. Une commune devient station classée par un arrêté du ministre du Tourisme pris après avis du Conseil d’Etat. Il existe six types de stations classées, nés progressivement, au fur et à mesure de la diversification des activités touristiques :
- la station classée de tourisme (1919).
- la station classée climatique (1919).
- la station classée thermale ou hydrominérale (1919).
- la station classée uvale (du latin uva, le raisin) (1935).
- la station classée balnéaire (1942).
- la station classée de sports d’hiver et d’alpinisme (1942).
La ressource touristique et la capacité d’hébergement interviennent dans ce classement.
Ce statut entraîne de nombreuses servitudes comme le respect de règles très strictes en matière d’urbanisme. En contrepartie, outre l’ouverture d’un office municipal de tourisme, ces stations bénéficient de deux privilèges. Tout d’abord, certaines d’entre elles (thermales, climatiques et balnéaires) ont la possibilité d’ouvrir un casino municipal.
Ensuite, les stations classées peuvent percevoir une taxe de séjour qui grève tous les modes d’hébergement, du camping à l’hôtel en passant par les meublés et la para-hôtellerie. Cette taxe est plus élevée pour les catégories luxe que pour les catégories inférieures. Acquittée par le touriste, la taxe de séjour est perçue un mois par an et collectée par l’hôtelier qui la reverse à la commune. Les voyageurs en déplacement professionnel, les enfants de moins de 7 ans et les enfants en colonies de vacances en sont exonérés, les enfants entre 7 et 10 ans sont soumis au taux réduit de 50%.
La taxe a longtemps été calculée en fonction du nombre de touristes accueillis par les établissements d’hébergement de la commune. La loi du 5 janvier 1988 et le décret du 6 mai 1988 ont institué la possibilité pour l’hôtelier d’effectuer un versement forfaitaire établi en fonction des capacités d’accueil de son établissement. Outre la taxe de séjour, les stations de sports d’hiver peuvent percevoir une taxe sur les remontées mécaniques, dite taxe Ravanel, du nom du commissaire général au tourisme qui en fut l’instigateur dans les années 60.
Bien que le texte soit encore en vigueur, les critères de la loi de 1919 sont considérés comme désuets. Ce texte n’a été actualisé qu’une fois, en 1942, et la procédure qui permet d’obtenir le classement dure plusieurs années.
Aucune commune désormais ne cherche plus aujourd’hui à obtenir le statut de station classée. Cette situation tend à provoquer l’apparition de classements officieux mais collant mieux aux exigences du tourisme moderne. Par exemple, dans les Alpes Maritimes, Saint-Etienne-de-Tinée est classée station de sports d’hiver et d’alpinisme alors qu’Isola 2000 ou Valberg ne le sont pas. Cet anachronisme a poussé les maires des stations de sports d’hiver, à créer une association dont les adhérents sont choisis selon des critères moins désuets que ceux de la loi de 1919.
1.3.4. Les communes touristiques et thermales
Prévu par la loi du 6 janvier 1944 revue en 1985 et 1988, et accordé par le ministère de l’Intérieur, le statut de commune touristique ou thermale offre aux communes la possibilité de percevoir la taxe de séjour, de recevoir une dotation de l’Etat calculée en fonction de leur capacité d’accueil et d’ouvrir un office municipal de tourisme. Actuellement, environ 1200 communes jouissent de ce statut remis en question chaque année.
Depuis 1988, les communes ayant le statut de commune littorale, de montagne, et celles réalisant des actions de promotion en faveur du tourisme, peuvent également percevoir cette taxe de séjour.
