Gestion de l’AEP, Plan d’action
D. Au niveau de la Gestion (Plan d’action)
Développement du partenariat avec le privé[1]
Deux opérations pilotes ont été montées et sont en expérimentation sur le terrain: il s’agit de la sous-traitance étendue de la gestion du centre de M’Haya[2] et de 17 douars riverains, et de l’utilisation du pompage solaire pour l’AEP d’une dizaine de localités rurales dans le cadre d’une gestion payante (financement par l’opérateur privé).
Il est prévu, après évaluation, l’extension de ces pilotes à d’autres régions.
Ainsi pour évaluer l’offre de service, le Consultant a organisé des visites de terrain[3] dans 40 communes, dans 6 provinces représentatives de la diversité des contextes marocains (Taza, Nador, Larache, Chtouka Ait Baha, Beni Mellal, El Jadida) et a mené des entretiens avec un échantillon des principaux groupes de distributeurs d’eau, Il a également exploité les bases de données existantes concernant les distributeurs dans les quelques 16 000 douars déjà équipés.
La première conclusion qui s’en dégage est que, face à cette demande rapidement croissante, l’offre de service public s’est largement étoffée depuis quelques années.
Suite aux actions menées principalement par l’ONEP et la DGH, près de 16000 douars ont été équipés de systèmes de distribution d’eau modernes et ces systèmes sont gérés par de multiples opérateurs différents :
Les communes
3 000 douars environ sont actuellement alimentés en eau par les communes. L’immense majorité des communes qui distribuent de l’eau dans des douars le font sous la forme d’une gestion directe, non séparée des autres activités communales (en termes de comptabilité, de personnel, de véhicules…).
Cela induit à des problèmes de gestion et de pérennité (difficultés pour financer le renouvellement des équipements et même la maintenance).
Les communes sont parfaitement conscientes de ces difficultés et manifestent pour la majorité d’entre elles le souhait de se dégager de la gestion directe du service en faveur d’une gestion déléguée.
Plus de 300 d’entre elles ont déjà passé des accords de gérance avec l’ONEP et d’autres ont déposé une demande en ce sens. De plus, la majorité des élus interrogés manifestent de l’intérêt pour la délégation à un opérateur privé local.
L’ONEP
Dans le cadre des contrats de gérance signés avec les communes, l’ONEP gère déjà en direct quelque 4.000 douars et augmentera vraisemblablement leur nombre au cours des prochaines années.
Il est cependant inquiet d’hériter ainsi des systèmes de distribution structurellement déficitaires, car les volumes vendus restent modestes. Il ne pourra pas gérer en direct les 31 000 douars du Maroc sans mettre en péril à la fois son équilibre financier et sa structure d’entreprise.
Jusqu’à récemment, l’offre de l’ONEP en milieu rural se faisait surtout sous la forme de borne fontaine et il y avait une certaine réticence à installer des branchements individuels[4]. Par voie de conséquence, il subsiste encore une importante demande insatisfaite pour les BI dans les douars desservis par l’ONEP.
Les associations d’usagers de l’eau (AUE)
5000 AUE[5] ont été créés dans autant de villages, principalement à l’instigation de la direction générale hydraulique (DGH) qui en a fait le mode de gestion par excellence des systèmes d’AEP rurale simplifiés (un forage, un réservoir, quelques km de réseau de distribution et quelques BF).
La plupart de ces AUE ont parfaitement saisi l’enjeu de la forte demande des ménages pour les BI et y ont répondu efficacement en organisant des travaux complémentaires pour installer quelques 250 000 BI, ce qui constitue actuellement le principal parc de BI en milieu rural au Maroc.
Le système de gestion par les AUE doit donc être considéré comme un succès, car il assure un niveau de service public élevé, sans peser davantage sur le budget des communes ou celui de l’ONEP.
Une incertitude demeure cependant quant à la capacité des AUE à assurer le renouvellement des installations et notamment du matériel de pompage et de réseaux de plus en plus complexes (avec les extensions réalisées) et de plus en plus vieux (ce qui va entraîner une baisse du rendement).
[1] Rapport sur la stratégie ONEP pour la généralisation de l’accès à l’eau potable aux populations rurales, septembre 2005. Source ONEP
[2] M’haya se situe dans la région de meknes-tafilalt . la soutraitance de la gestion du centre de M’haya constitue une opération pilote depuis 2004, comportant deux adductions et un réseau de 75 km avec 1850 branchements individuels.
[3] Rapport sur la stratégie ONEP pour la généralisation de l’accès à l’eau potable aux populations rurales, septembre 2005. Source ONEP
[4] La stratégie de l’ONEP en milieu rural était orientée vers le taux d’accès, mesuré par le nombre de douars ou arrive l’eau et non par le nombre de ménages raccordés.
[5] Rapport sur la stratégie ONEP pour la généralisation de l’accès à l’eau potable aux populations rurales, septembre 2005. Source ONEP
Les régies
Les régies provinciales ont été mises en place initialement pour gérer le service de l’eau dans la capitale provinciale et dans quelques centres secondaires. Elles ont également progressivement raccordé un millier de douars situés à proximité de leurs installations.
Le Consultant estime cependant que le potentiel de croissance de l’offre des régies dans les douars est très limité, car la majorité d’entre elles éprouvent déjà des difficultés à assurer leur équilibre financier et expriment donc clairement leurs réticences à prendre en charge de nombreux douars.
Les opérateurs privés locaux
Actuellement, très peu d’opérateurs privés gèrent en direct et formellement le service de l’eau en milieu rural au Maroc[6].
Par contre, l’intérêt du secteur privé local pour ce type de service se manifeste de plusieurs manières: Depuis une dizaine d’années, l’ONEP externalise des tâches d’exploitation des réseaux à quelques 500 micro-entreprises privées locales (gestion de station de pompage, entretien de réseaux, détection de fuites, installation de BI…);
Aussi L’ONEP a lancé avec succès un appel d’offre pour la gestion technique d’un réseau dans la région de M’haya et la réponse du secteur privé a été enthousiaste; Encore plus des dizaines de gardiens gérants de BF de l’ONEP ont installé de leur propre chef de petits réseaux de distribution, pour vendre l’eau directement aux ménages.
Il existe donc des indices concordants suggérant que le secteur privé local pourrait jouer un rôle plus important dans la distribution d’eau en milieu rural. L’ambition des pilotes proposés est de tester ce segment de l’offre, qui pourrait constituer l’un des éléments de la stratégie de généralisation du service de l’eau en milieu rural.
Les opérateurs privés des grandes concessions
Comme le secteur privé international a bien répondu aux appels d’offres lancés par le gouvernement marocain pour la concession du service de l’eau dans les grandes villes, il pourrait être tentant de tester le même segment de l’offre pour le milieu rural.
Il faut cependant être bien conscient que la stratégie d’investissements des opérateurs privés internationaux a sensiblement évolué depuis quelques années. Plusieurs appels d’offres infructueux en Afrique et en Asie suggèrent qu’il sera difficile d’attirer ce type d’opérateurs ces prochaines années, en dehors de quelques zones particulièrement rentables comme les villes de plus de 100 000 habitants.
Une opportunité particulièrement intéressante pourrait cependant se présenter au Maroc: Les communes limitrophes des périmètres concédés à Casablanca et ailleurs.
Les concessionnaires[7] y sont confrontés à des problèmes d’exploitation classiques dans ce cas de figure (croissance urbaine au-delà du périmètre concédé, piquages clandestins par les ménages non connectés…).
Ils affirment leur intérêt à développer une offre spécifique pour les douars limitrophes et à un financement de ce type d’offre à travers d’un OBA[8].
La LYDEC [9] a engagé une étude en ce sens sur financement de l’AFD (agence française de développement).
[6] Contrairement en milieu urbain où le secteur privé est fortement représenté dans le cadre des concessions de Casablanca, Rabat, Tanger et Tétouan.
[7] Etude sur la gestion de l’AEP et d’assainissement en milieu rural : options pour la mise en place d’une Output Based Aid (OBA). Source ONEP
[8] (OBA= Output Based Aid,), mécanisme de financement, c’est une rémunération fixée par branchement installé, versée à l’opérateur privé.
2. Pourquoi mobiliser des opérateurs locaux?[10]
Dans l’objectif d’augmenter l’offre de service en milieu rural, quel serait l’intérêt d’une mobilisation accrue des opérateurs locaux (le secteur privé local, les régies communales autonomes et les AUE)?
Augmenter l’offre de service
Les opérateurs conventionnels du service de l’eau (ONEP, régies, communes) poursuivront certainement leurs efforts d’équipement durant la prochaine décennie. Les besoins sont cependant tellement larges que la mobilisation d’autres acteurs ne peut qu’être encouragée:
Les AUE, déjà nombreuses, mais dont les performances et la pérennité pourraient encore être améliorées;
Le secteur privé local, actif dans de nombreux services en milieu rural notamment sur les filières économiques mais pas encore très engagé dans la gestion déléguée de l’AEP, faute d’opportunité et de visibilité à moyen terme ;
Les communes, empêtrées dans la gestion directe, pourraient trouver un second souffle au travers de régies réellement autonomes sur les plans technique et financier et sur celui des ressources humaines.
Mobiliser l’épargne locale
Toutes les enquêtes de terrain démontrent que les ménages ont une forte volonté à payer 2000 à 4000 Dh pour un service de type branchement individuel. La mobilisation de 4 000 Dh par le million de ménages susceptibles d’acheter ce service qui représenterait 4 milliards de Dh, soit 20 fois le produit annuel de la surtaxe.
Réduire les charges et les contraintes d’exploitation pour l’ONEP
Au travers de l’expérience des quelques 500 micro-entreprises, l’ONEP a pu mesurer les nombreuses et diverses possibilités de réduire ses charges d’exploitation dans le cadre de contrats de sous-traitance.
Il est en train d’étendre l’expérience à des formes de contrats plus globales (l’exemple de M’haya) et souhaite l’étendre à la gestion de clientèle avec le projet de Sidi Kacem. Celui-ci pourrait constituer d’ailleurs un premier cas d’application d’un mécanisme de financement de type OBA (OUTPUT BASED AID).
3. Comment surmonter les limites de ces opérateurs locaux?[11]
Promouvoir le rôle des opérateurs locaux n’empêche pas de chercher à déterminer leurs limites afin de proposer des solutions contractuelles qui permettent de dépasser ces limites.
Limites en termes de capacité d’investissement
Les opérateurs locaux ont une très faible capacité d’investissement et ne bénéficient pas d’un soutien du secteur bancaire conventionnel (leurs risques sont considérés comme « non bancables », faute de visibilité à long terme sur la sécurité des contrats).
Ceci constitue une contrainte majeure dans un secteur qui est gourmand en investissements, surtout pour des équipements à longue durée de vie (à amortir en 20 à 30 ans). Des mécanismes de type OBA permettraient de financer une partie des investissements des opérateurs locaux dans les zones où existe déjà un embryon de réseau (voir ci-dessous).
Limites en termes de fonds de roulement
Pour évaluer la faisabilité d’une mobilisation du secteur privé local, le Consultant a construit une série de business plan dans différentes hypothèses de périmètres de délégation et d’évolution de la demande.
Toutes ces simulations aboutissent à une conclusion qui est bien connue dans le secteur: se lancer dans la distribution d’eau avec un contrat de type affermage implique de pouvoir couvrir un important besoin en fonds de roulement les premières années de l’exploitation.
Ce besoin pourrait être partiellement couvert par un OBA[12] qui financerait une bonne partie du coût des BI et du réseau secondaire (l’autre partie étant financée directement par les usagers, ce qui exclut d’ailleurs le développement d’un crédit aux usagers par l’opérateur).
[9] Lyonnaises des eaux de Casablanca
[10] Rapport sur la stratégie ONEP pour la généralisation de l’accès à l’eau potable aux populations rurales, septembre 2005. Source ONEP
[11] Rapport sur la stratégie ONEP pour la généralisation de l’accès à l’eau potable aux populations rurales, septembre 2005. Source ONEP
[12] OBA : l’aide basée sur les résultats, c’est un mécanisme de financement qui prend la forme d’une rémunération fixée par branchement installé, versée à un opérateur privé)
La desserte des plus pauvres
Les opérateurs locaux en quête de rentabilité (particulièrement les opérateurs privés) ne seront pas enclins à desservir les plus pauvres ou les douars les plus éloignés. Déléguer le développement du service à des opérateurs locaux entraîne donc un risque par rapport à l’universalité du service public.
Pour limiter ce risque, il conviendra de mettre en place des mécanismes incitatifs afin d’encourager les investissements dans les zones où l’on peut prévoir que l’exploitation sera structurellement déficitaire (par exemple, un OBA pour les extensions différenciées en fonction de l’éloignement et de l’isolement des douars
